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法律解释与法律漏洞的填补/姬晓红

作者:法律资料网 时间:2024-07-15 23:51:56  浏览:8190   来源:法律资料网
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法律解释与法律漏洞的填补

中国政法大学2002级法理学专业硕士研究生 姬晓红

前 言
法律规则是以高度抽象、概括的规范和概念的形式出现的,而规范和概念又是以文字的形式表达的。因此许多法学家认为自从有了成文法,就有了对法律的理解和解释活动。然对成文法的解释绝非一件易事。欲使成文法能够最大限度的释放其光芒,解释者不仅要解读法律规范和法律体系的各个层面,亦需要以犀利的目光直视和剖析纷繁复杂的社会现实以及自身的价值体系和理论框架,因此法律解释学以其实用性、技术性和知识性的特点作为法学的一个分支学科荣登历史的舞台,改变了以往将法律解释仅仅局限在简单的文本解释的情况,而将视野投向以司法适用中的规则和事实的互动关系为内容的深度阐释。本文作者通过阅读数本专家名作,对法律解释、法律漏洞以及法律漏洞的补充有了一个粗浅的认识,遂作此文。
一、法律解释
“法学之目的,实不应仅以研究成文法为己足,而应研究探寻居于指导地位之活生生的法律,据以论断成文法之善恶臧否”。 故法律解释的目的“并不在于单纯地理解既存的法律文本、解释法律规则,而在于在此基础上结合具体的个案事实,由法官得出有说服力的判决”。 也就是说法律解释的目光应驻足于现实中的成文法,同时应该兼顾法律的稳定性和法律的理想即公平、正义,最终使成文法的功能在司法中得到最大的发挥。我认为法律解释有广义和狭义之分。
(一)、狭义的法律解释
传统的法律解释亦即狭义的法律解释,是指当法律规定不明确的时候,以文义、体系、法意、比较、目的、合宪等解释方法,澄清法律疑义,使法律含义明确化、具体化、正确化。狭义的法律解释重在在文义的限度内探究立法者的意图,分为文义解释、体系解释、法意解释、比较解释、目的解释及合宪解释。文义解释是指依照法律条文的表面意思以及通常的使用方法所作的解释。其依据是法律规范属于社会规范,由于其针对的对象是社会的全体社会成员,因此除了个别的专业用语有其特有意义作解释外,应当以文句所具有的通常意义作解释。文义解释在法律解释上有其不可磨灭的意义,因为无视于法律条文就会使法律有名无实,法律也将失去其安定性。但是拘泥于文义解释,固步自封,奉法律文字为金科玉律,就会导致法律僵化,使法律成为“死法”。体系解释是指以法律条文在法律体系中的地位,即依其编章条款目的前后关联位置或相关法条的意思阐明规范意旨的解释方法。体系解释可以分为扩张解释、限缩解释、反对解释、当然解释四种。体系解释能够维护法律体系之一贯及概念用语的一致,在法律解释上确具价值。但是如果利用解释过于机械,拘泥于形式,就会忽略法律的实质目的。法意解释又称历史解释或沿革解释,是指通过探求立法者制定法律时的价值判断以及其作此价值判断所希望实践的目的来作解释。法意解释要参考立法过程中的一系列记录、文件、备忘录等,对立法者意思的理解不应为立法者当时之意思,而应为立法者处于今日所应有的意思。该解释具有“范畴性功能”,可划定文义解释的活动范围,使文义解释不至于离经叛道。比较解释是指参酌外国立法及判例学说,作为诠释本土法律的参考资料,以实践其规范目的的解释方法。比较解释并非仅比较多国的法律条文,且更多的是比较各国相关的判例学说,从而窥探法律的本意,进而适应时代的潮流。目的解释是以法律规范目的阐释法律疑义的方法。法律规范的目的在于维护整个法律秩序的体系性,个别规定和多数规定都受规范目的的支配。通过目的解释,各个法律条文间的不完整性、不完全性均能完整顺畅而且没有冲突。目的解释与法意解释的不同在于,前者从法律目的着眼,重在阐释法律的整体意旨,法意解释则从历史沿革的角度出发,重在探求个别规范的法律意旨。合宪解释是指以较高级别或宪法的意旨对位阶较低的法律规范意义解释的方法。这种解释方法意图通过实践位阶较高的法律规范的目的,使法律秩序井然有秩。
此外还有论理解释。“典型的法律解释是先依文义解释,而后再继以论理解释。非如此解释,为非典型的解释方法”。 论理解释又称社会学的解释,与体系解释相同,是以文义解释为基础的,当文义解释有多种结果时,为使法律条文明确化而使用的一种操作方法。论理解释与体系解释的区别在于“乃体系解释在确定文义的涵义时,需考虑法律条文间的各种关联关系,使条文的体系完整,不胜矛盾或冲突情事;而社会学的解释则偏重于社会效果的预测及其目的之考量”。 论理解释的这种社会效果的预测属于经验事实的探求,它以社会事实的调查为依据,具有科学性,符合时代潮流的需要。
(二)广义的法律解释
广义的法律解释不仅包括狭义的法律解释还包括法律补充。法律补充分为价值补充和法律漏洞补充两个部分。
1、价值补充
价值补充是指对不确定的法律概念及概括条款而言的一种解释方法。价值补充作为广义的法律解释存在的前提是法律是有价值目的取向的。也就是说“人类在这里利用规范追求某些目的,而这些目的又是基于某些(基本的)价值决定所选定。这些目的即(基本的)价值决定便是法律意旨所在。是故,法律解释应取向价值乃自明的道理。” 人类并非为有规范而作规范,而是为了以规范实现公平正义的要求。不确定的概念和概括条款在民法和刑法等实体法律中均有所体现。“法院就不确定的规范或概括条款予以价值补充,须适用社会上可以探知认识之客观伦理秩序、价值、规范及公平正义之原则,不能动用个人主观的法律感情。” 法官运用价值补充解释法律时,应对具体案件依照法律的精神、立法目的和实质的公平与以具体化,不可僵化。
2、法律漏洞补充
法律对于应规定的事项由于立法者的疏忽或情势变更,致就某一法律事实未规定或规定不清,且依狭义的法律解释又不足以使规范明确时,法官应探求法律规范目的对法律漏洞加以补充。这里的法律漏洞补充作为法律漏洞的一种补充方法,仅限定为在法律可能的文义之外和价值补充以外的补充。法律漏洞的补充从目的的角度将有利于权衡各个不同主体的利益,创造和维持共同生活的和平;从体系的角度讲,有利于清除秩序中的“体系违反”,使法律所追求的价值得到圆满地实现。
二、法律漏洞
“法律的功能在于帮助人类将正义实现在其共同生活上。所以只要一个生活事实正义地被评定为不属于法外空间的事项,亦即法律应予规范的事项,那么如果法律(A)对之无完全的规定或(B)对之所作的规定相互矛盾或(C)对之根本未作规范,不管法律对与它类似之案型是否作了规范或(D)对之作了不妥当的规范,则法律就该生活事实而言,便有漏洞存在。”
(一) 法律漏洞的产生有如下几个原因:
1、 立法者对所涉案型未予考虑或考虑得不够周详;
2、社会现象的日新月异,现行环境及其价值判断不断的发生变化,原有法律规定对现实不相适应;
3、立法者对于认识不成熟的问题不做规范,而有意让诸司法机关和学术界来逐步完成的事项。
(二)文献上有关法律漏洞的重要分类
1、有认知的漏洞和无认知的漏洞  
这是针对立法者制定法律时对系争的规范的不圆满状态是否有所认识为标准的。如果立法者在制定法律时对系争法律规范的不圆满状态已经有所认知,但是立法者唯恐操之过急会使法律规范对系争案型作出不成熟的规范进而妨碍法律的进化,而让诸司法机关在学术界的支持下逐步完成的法律漏洞属于有认知的法律漏洞。反之如果由于立法者思虑不周,对应予规范的事实未予规范或未完全规范或者规范有矛盾,则这种漏洞为无认知的法律漏洞。无论是认知的漏洞还是无认知的法律漏洞,都是立法者在立法时就已经存在的,因此均称为“自始的法律漏洞”。
2、自始的法律漏洞和嗣后的法律漏洞
这是以系争的法律漏洞是在系争的法律制定时存在还是在制定之后存在为标准的。立法者制定法律时就已经存在的法律漏洞为自始的法律漏洞;如果制定法律时系争的法律漏洞并不存在,但是随着社会政治、经济、文化、技术、伦理价值观念或其他事实的变迁而发生的漏洞为嗣后的法律漏洞。
3、部分法律漏洞和全部法律漏洞
这是以对认为有必要规范的问题是否完全被规范为标准所作的分类。如果对被判断为有必要规范的问题完全没有规范则为全部漏洞;如果虽已经作了相应的规范,但是规范的不完整的则为部分漏洞。
4、真正的漏洞和不真正的漏洞
真正的漏洞是指对法律应当予以规范的案型根本就未加以规范;而不真正的漏洞是指对应当予以规范的案型虽有所规范但是规范的并不适当,具体表现为其规范的过于宽泛,未对一般规范作适当的限制。这一用语在法学上已经被运用得过滥,并常不指称同一之内容,以至于在法学上已失其传达消息的能力。
5、明显的漏洞和隐藏的漏洞
如果法律对依该规范的意旨应当予以规范的行为未加以规范,则为明显的法律漏洞;如果法律对应当予以规范的案型虽然加以规范,但是却未对该案型的特别情形在规范上加以考虑并相应地予以特别规定,则这种应有而未有的特别规定就是隐藏的法律漏洞。这种类型的划分是被相对的确定下来的,其划分的标准是看它的发生是否因对一个相对的一般规定的应存在而不存在的限制来定的。
6、禁止拒绝审判式漏洞、目的漏洞及原则的或价值的漏洞
禁止拒绝审判式漏洞是指法律提出一个法律问题,但却没有给出相应的答案,它的特征在于一个生活事实被确定于法定空间,法律应当予以规范,法院也应当予以审判,但是事实上实证法中却没有相应规范支持。目的漏洞是指禁止拒绝审判式漏洞以外的基于法律的目的所要求的法律的补充。这种漏洞通过类推适用、举轻以明重、举重以明轻、目的性限缩、目的性扩张等被认定。原则的或价值的漏洞是指某一法律原则或法律价值已经被证明为现行法律秩序的一部分,但是实证法中却未获得足够的具体化。
三、法律漏洞的填补
本文将法律漏洞定位为法律没有完全规定或对之规定相互矛盾或完全未作规定。对法律漏洞中无完全规定或规定有矛盾的事项,采取狭义的法律解释的方法予以填补;对法律完全没有予以规范的事项,则应采取法律补充的方式予以补充。
(一)关于法律漏洞的性质,黄茂荣先生在其《法学方法与现代民法》中将其界定为“(一)法律解释活动的继续;(二)造法的尝试”。具体言之:
1、法律解释活动的继续
作者认为此“法律解释活动”为本文所说的狭义法律解释活动,这种法律解释活动在法律“可能的文义”范围内位置;而法律补充是狭义的法律解释活动的继续,是在法律“可能的文义”范围外对法律所作的填补,是对狭义的法律解释活动的继续和深化。法律补充在法律生活中的作用体现在:其一,法院通过裁判对不适当的法律解释进行变更,使其符合成文法的立法意旨;其二,在根据狭义的法律解释仍然会有多重意思理解时,通过法律补充确定该法律解释的具体意义,从而排除原有法律解释的不确定性。
2、造法的尝试
杨仁寿先生在其所作的《法学方法论》中,认为“漏洞补充一言以蔽之,实即‘法官造法’,此在英美法系国家殆视为当然,在大陆法系国家,其判例的效力虽不若英美各国所具权威,为无可否认,其亦具造法的功能”。 而黄茂荣先生在其所著《法学方法与现代民法》中则认为法官所作之法律补充只是造法的一种尝试。本文采后一观点。其理由为:(1)法官所作的法律补充是其司法权的行使,追求的是个案的公正。也就是说“法官所作的法律补充的功能是将裁判存于具体案件的争执,而不是为与该案件相同的案型补充的制定一个一般的规范”。 (2)当一个裁判被选为判例时,并不使存在于判例中的法律见解取得法律的地位,当然不具有强制的规范效力。判例先例中的法律见解在规范上的意义反映在法院的裁判上是法院对其的斟酌义务,而非遵循义务。(3)当一个判例中的法律见解不正确时,法院可以直接依据其职权在新判例中予以变更;然而认为法律规定不正确时,法院通常不能直接予以修正。综上所述,法院所作的法律补充只是造法的尝试而非直接的造法。“由法院之造法的尝试所表现出来的‘判决先例中之法律见解’将来可能通过惯行的形成,即一般的法律确信的产生而转化为习惯法,但也可能或早或迟地被抛弃” 。
(二)法律补充对法律漏洞的填补方法主要有四种,即类推适用、目的性限缩、目的性扩张以及创造性的补充。具体言之:
1、类推适用
类推适用系基于平等原则,以“相类似之案件,应为相同之处理” 为法理依据,亦即将法律的明文规定适用到虽没有法律直接规定,但其法律的重要特征与该法律明文相同的类型。
依据德国学者库德格在《法律上逻辑》一书,类推适用的运用具有三个特点。日本学者碧海纯一另外加了一个特点,共计四个特点。兹详述如下:(1)类推适用是间接推论的一种,用一般三段论理论表示为:M是P(大前提),S类似M(小前提),故S是P(结论)。在此推论中,必须经由“S类似M”这一命题穿针引线才能成功地完成S是P的结论。(2)类推适用是“特殊到特殊”和“个别到个别”的推论。它不同与演绎和归纳推理,其前提必须是“个别”或“特殊”的命题,不能是一般的命题。因此其大前提不能为“凡M都是P”,因为M只是一个特殊的命题。(3)类推适用所获得的结论并非是绝对可靠的,一般的三段论推理中如果前提为真,则结论莫不为真,但是由于类推适用中的三段论推理中的大前提只是一个“个别”或“特殊”的命题,且类推适用的基础又涉及人的价值判断,因此其所得到的只是一个不太确实的结论而已,有时甚至会导出错误的结论。(4)类推适用是基于“类似性质”或“类似关系”所得出的推论。依“类似关系”所为经验科学上的类推恒要求结论具有“真实性”,而根据“类似性质”所为法学上的类推适用,则重在结论的“妥当性”,至于推理结论的真或假则在所不问。
2、目的性限缩
目的性限缩仍然是基于平等的原则,所不同的是其以“不同之案型应为不同之处理”为法理依据。意即法律文义所涵盖的案型相较于立法意旨而言过于宽广,为了消除这种缺失,则对该文义所涵盖的案型类型化,然后将与该立法意旨不符的部分排除于其所适用的范围之外。目的性限缩与限制解释的区别在于限缩的程度是否损及文义的核心。如果已经损及文义的核心则为目的性限缩,如果没有损及文义的核心,则为限制解释。关于目的性限缩在逻辑上应当注意以下几点:(1)目的性限缩属于间接推理的一种,其逻辑命题的形式为:凡M都是P(大前提),M1非M(小前提),故M1非P(结论)。(2)目的性限缩的推论是演绎式推理而非归纳推理,也就是说其推理的过程是从一般到特殊。(3)目的性限缩是以规范的意旨为考量的,也就是说其视法律目的将案型分类,将不符合规范意旨的予以剔除。(4)目的性限缩作为法律漏洞的补充方法有利于被告,在刑法中亦可使用。
3、目的性扩张
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  几十年来,十几年来,几年来,不动产征收在加速进行着,越来越多的人离开了赖以生存的家园。有的在城市的另一个角落安营扎寨;有的携妻带子,从此漂泊他乡;有的走上了上访的漫漫长途,一次次被遣返故地,又一次次义无反顾地踏上北上之路;还有从房顶上跌落的,被推土机碾过的,点火自焚的,一个个遍体鳞伤,甚至从此阴阳两隔;有的工业园区和开发区圈地种草,荒芜多年,居民小区成了无人居住的鬼屋,城市新区成为空城。房屋征收和土地征收的确给中国的经济增长作出了贡献,提高了中国的城市化率,但也让中国经济背上了沉重的负担,泡沫蔓延,甚至积重难返。房屋征收和土地征收让很多人从此生活得更幸福,也让很多人生活得更凄苦,更悲惨甚至更没有尊严。征收改变了无数人的命运,有的向好,有的向坏,有欢笑,也有恸哭。作为一个长期从事不动产征收领域法律服务工作的法律人,对此情此景,更是历历在目,感同身受。当代中国,征收乱象频出,究其原因,既有征收制度有待完善的表面因素,也有法治尚未到来的深层次原因,更有盘根错节的历史和社会因素。
  借不动产征收乱象看中国法治之路。不动产征收的三个主要环节即为什么要征收、谁来征收和如何征收,均缺乏法治的制约,导致不动产征收乱象频出。
  为什么要征收我们的房子和土地,我们或者世代居住在这里,或者刚刚买了商品房准备在此安居乐业,突然有一天被告知这里要拆了或者一大早醒来发现墙壁上写着一个被圈起来的“拆”。地方政府在这个时候会异口同声地说,是为了发展经济,为了改善城市环境,为了提升居民生活质量,总之,为了法律上规定的公共利益。几乎没有哪个地方政府说,是为了开发商赚钱,为了增加政府财政收入,为了中饱官员私囊的。在为什么征收这个环节上,中国的立法机关长期以来保持缄默,甚至懒得对自己制定的法律条文上的公共利益这个概念作出任何解释。他们一方面抱怨层出不穷的访民扰乱了社会秩序,忙于出台一部又一部管控社会秩序的法律;另一方面对各级政府制造的征收乱象的深层次原因不理不睬,甚至有纵容之嫌,对规范集体土地征收的土地管理法修改草案迟迟未审查通过就是再好不过的例证。当北大五学者和北京的吕国华律师上书全国人大常委会,要求审查《城市房屋拆迁管理条例》并撤销之时,全国人大常委会保持缄默,给了国务院自行废止该条例并出台新条例的机会。国务院借着出台新条例的机会,不但无视立法法的规定,无视征收非国有财产必须由法律规定的条文,而且越粗代庖,解释了全国人大常委会长期以来应当解释而没有解释的公共利益这个法律概念,为其划定了内涵和外延。遗憾的是,中央政府对公共利益的规定过于宽泛,给那些有着政绩和财政冲动的地方政府留下了随意发挥的空间。只要是政府参与的开发,都是为了公共利益;只要是政府启动的项目,都是为了公共利益。被征收人在这个环节几乎没有任何权利,他们没有机会,也没有舞台在是否属于公共利益的问题上与政府博弈。当政府下了征收决定、补偿决定之后,他们才得以在法庭上就征收是否为了公共利益发表自己的意见。而这个时候,往往木已成舟,绝大部分人在政府规定的时间内基于这样那样的原因已经搬迁了,只有极少数人可能走上诉讼之路。这个时候,行政对司法的干预这个长期以来的弊端往往暴露无遗。绝大多数司法机关会选择为政府的征收决定背书,以判决的形式支持政府的征收决定,以判决的形式认定征收项目是为了公共利益。即使政府作出的决定明显违法,司法机关也会以撤销政府决定会造成更大损失从而危害公共利益这样的说辞,驳回维权者的诉讼请求;或者简单确认被诉行为违法责令其采取补救措施而已,无视维权者利益遭受的种种伤害。此时,深受征收之害的被征收人,在被行政机关“欺凌”之后,又被司法机关“耍弄”一回,往往得出“官官相护”的结论。但在皇权主义思想和对中央领导充满期待的双重影响下,一部分人还是毅然决然地走上了上访的漫漫长途。我们的房子被征收,我们的土地被征收,我们表达意见的权利也被征收了吗?判断一个项目是否属于公共利益,应当从多个方面综合考虑,专业化很强,工作量很大,内容也很庞杂,交给司法机关去判断,不但让司法机关承受不可承受之累,而且严重浪费司法资源,事倍功半,劳民伤财。那么,谁能承担这项工作呢,立法机关内部成立一个专门的审查委员会是再合适不过了。
  谁来征收我们的房子和土地?是政府吗?既然是政府,为什么劝我们搬迁的或者是描龙绣凤的无业青年,或者是开发商,或者是居委会、村委会的干部,或者是我们的亲戚、朋友甚至子女?很多征收项目到了尾声,被征收人一不知道谁是征收人,二不知道应该和谁签订协议,三不知道应该找谁要补偿。征收乱象的乱源之一在于其间有着太多盘根错节、错综复杂的利益关系。政府为了完成征收工作,提高工作效率,往往开动庞大的政府机器,法律、经济、行政和其他手段并用,无所不用其极。于是,有了“拆错了”,有了“株连拆迁”;于是,一家拆迁,百家动员,一家不拆,亲友皆乱;于是,描龙绣凤的来了,开发商来了,社区干部来了,甚至八竿子打不着的警察也来凑热闹了;于是,有了“别说强迁,强奸你也得配合”的不寒而栗的恫吓,有了“替党说话,还是替百姓说话”的歇底斯里的诘问,有了“在英国,你说不拆,就不拆了,在美国也是,在中国,你说不拆,非得拆,这就是为什么我们共产党在全世界牛逼”的疯狂宣泄;于是,有的门口被泼粪拉屎,有的从睡梦中惊醒被拖拉至山野,有的被砍断手脚,有的被脱衣扒裤当众羞辱,甚至有的多次被政法委书记以做搬迁工作的名义性骚扰。征收本来是个简单的法律关系,过程却被搞复杂了。于是,民怨沸腾,不动产征收领域的访民占了中国访民的绝大多数。群众要求政府尊重自己财产权利的时候,不但财产权利未得到保障,居住的权利,生活的权利甚至生存的权利和尊严也被剥夺了。所谓官逼民反,那些历次违法征收的始作俑者,干的正是逼迫老百姓揭竿而起的事情。如果哪一天共和国大厦坍塌了,那些违法的官员就是功不可没的蝼蚁蛀虫。政府征收老百姓的房子,各个部门应当依法行政,各司其责,身体力行,而不是任意把政府承担的工作交给其他组织或者个人。否则,征收效率可能提高了,政府形象却毁于一旦,这个代价过于高昂,涉及到民心向背,涉及到生死存亡。其实,政府要搞好征收工作很简单,干好该干的,别干不该干的。
  如何征收我们的房子?在政府决定征收甚至补偿的时候,谁来保障我们参与和表达的权利?当政府侵害我们合法权益的时候,我们反制的力量为何总是如此微弱,我们反制的方法为何总是如此缺乏?为什么我们坚信法律,法律却屡屡伤害我们?为什么我们笃信政府,政府却屡屡侵害我们?表面上,在法规层面上对公共利益的界定缩小了地方政府胡作非为的空间;实际上,为其肆意发挥披上了冠冕堂皇的外衣。表面上,征收补偿方案张贴出来,征求意见时间不得少于30日,似乎很规范;实际上,征求了多少意见,意见的内容是什么,有多少反对意见,有多少支持意见,采纳了哪些,驳回了哪些,采纳或者驳回的理由是什么,我们一概不知。表面上,我们可以通过听证的形式发表意见;实际上,意见能否被采纳,根本不取决于我们。表面上,征收我们的房子,按照市场价补偿,似乎公平合理;实际上,什么是市场价?在一个评估公司依附政府生存的社会,哪个评估公司敢冒着被吊销营业执照的风险帮助我们按照市场价格进行评估呢?表面上,我们有讨价还价的权利;实际上,我们搬迁得迟缓一些,就往往被认为是刁民,是钉子户,必欲除之而后快!表面上,征收条例取代拆迁条例,似乎是一种进步;实际上,改造的程序更简单了,裁决程序被补偿决定取代,一个整体上还算不错的准司法程序从此消失了,取而代之的是简单的行政补偿决定,最可怕的是,中国至今没有一部统一的行政程序法,这意味着,政府作出补偿决定不受任何法律程序制约,绝对的权力导致绝对的腐败,难道不是吗?表面上,我们有复议和诉讼的权利;实际上,中国的复议程序和司法现状往往让我们再次受到伤害。表面上,我们可以依法向各级机关检举、揭发;实际上,一旦走上信访之路往往被精神病或者被围追堵截或者被遣返故里,见到总理并得到关照的机率微乎其微。说到这里,不难发现,征收的太多细节,需要引入法治的理念。征收条例规定了决策民主、程序正当,结果公开三个原则。遗憾的是,决策如何民主,程序如何正当,结果如何公开,我们从征收条例三十五条的规定中,不但没有找到答案,反而感受到了失望,还有法律人的失落。
  中国的法治之路还很遥远,不是吗?即使在这小小的不动产征收领域,引入法治的理念并力行之,也需要排除重重阻力,需要极大的政治勇气,需要极强的耐心和智慧,不是吗?放眼望去,仍是一片沙漠,然而,也正是这一望无际的沙漠,带给未来中国无限的潜力。我们不但不应从沙漠中嗅出死亡的气息,相反,我们应当有所预见,从荒芜沉寂中感受到那姗姗来迟的生机和活力。希望就在我们这里,在我们这一代人手中。我们应当为之努力的方向就是,让管理者走下神坛,成为真正的守夜人。也许,也许只有到了那个时候,不动产征收乱象所代表的当代中国的重重丑恶才能寿终正寝,中华大地才能盛开幸福之花。
  
  作者简介:吕国华,北京专职律师,山东人,毕业于北京大学,法律硕士,长期定向从事集体土地上房屋征收和国有土地上房屋征收等不动产征收法律服务。联系电话:13811168718。QQ:545852153。官方网址:http://www.guohua365.com

大理白族自治州人民政府关于印发《大理白族自治州加快城乡绿化管理暂行办法》的通知

云南省大理白族自治州人民政府


大政发〔2005〕12号

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大理白族自治州人民政府关于印发《大理白族自治州加快城乡绿化管理暂行办法》的通知



各县市人民政府,州级国家行政机关各委办局(司行社区):

《大理白族自治州加快城乡绿化管理暂行办法》已经2005年2月17日州十一届人民政府第28次常务会议研究通过,现印发给你们,请遵照执行。执行中的情况和问题,向州林业局反映。





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二○○五年三月十七日





大理白族自治州加快城乡绿化管理暂行办法



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  第一条 为进一步加快全州城乡绿化工作,根据《中华人民共和国森林法》、《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》及其他有关法律、法规,结合大理州实际,制定本暂行办法。

  第二条 本暂行办法所称城乡绿化,是指在城市、城镇、乡村进行植树、造林、种草、栽花、育苗及其养护等绿化活动。本州行政区域内除大理市城市规划区、县人民政府所在地镇的城市规划区以及其他建制镇建成区属城市、城镇绿化,以外区域属乡村绿化。

  第三条 城乡绿化坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,按生态建设产业化、产业发展生态化的要求,加快荒山(荒坡),重点广场、重点学校,沿街、沿路、沿河渠,环县城、环乡村、环湖、环水库的造林绿化步伐,构筑以重点造林绿化工程为骨架、推进城乡绿化为依托、建设绿色通道为网络的绿化新格局。

  第四条 州、县市政府成立绿化委员会,统一领导和协调城乡绿化工作;绿化委员会下设办公室,具体负责城乡绿化的宣传、指导和督促实施、检查考核等工作。

  各级林业行政主管部门主管本辖区的乡村绿化工作,各级规划建设部门主管城市、城镇绿化工作。各级计划、林业、规划建设、环保、农业、土地、水利、交通、教育、民政等部门按照各自职责,协同做好城乡村绿化工作;宣传部门应加强造林绿化、发展林业产业的科普宣传。

  第五条 城市、城镇居民、农村群众、初中以上在校学生,除老弱病残者外,都应积极参加义务植树活动,年人均完成3株植树造林任务。

  城市、城镇和乡村范围内的所有党政军机关、团体、企事业单位都要积极搞好本单位的环境绿化。

  第六条 全州城乡绿化的规划和建设由县市人民政府负总责。林业和规划或规划建设行政主管部门要根据所主管绿化范围制定绿化规划,报同级人民政府批准后分别组织实施。重要绿化项目规划需报上级行政主管部门批准。

  经批准的城乡绿化规划必须严格执行,不得随意变更;确需变更时,必须经过原批准机关批准。

  第七条 各类绿化规划和建设应达到以下标准:

  (一)山地绿化:宜林荒山(荒坡)绿化率在70%以上;火烧迹地、采伐迹地、病虫害防治迹地等在两年内恢复绿化;坡度30度以上的坡耕地实现80%以上退耕还林;

  (二)坝区农田绿化:农田林网率达25%以上;

  (三)路网绿化:铁路、国道公路、高速公路、省道公路、县道及乡道公路沿线两侧分别种植1排以上行道树;

  (四)公墓区绿化:绿化覆盖率力争达30%以上;

  (五)主要沟河道、湖库塘绿化:有条件的沟道两侧要进行植树、种草绿化;河道、堤防两侧绿化带宽度为2米以上,湖库塘周围绿化带宽度为3米以上;

  (六)城市、城镇绿化:大理市城市规划区绿化覆盖率在35%以上;县人民政府所在地镇的城市规划区绿化覆盖率在30%以上;其他建制镇、乡集镇建成区绿化覆盖率在25%以上。其中:各类公园、动物园、植物园、陵园以及小游园、街道广场等公共绿地的绿化覆盖率在50%以上;

  (七)村庄绿化:绿化覆盖率在25%以上,村庄周围应留足绿化用地,营造生态林、公益林,形成林网率在40%以上;

  (八)单位庭院和新建居住小区绿化:绿化覆盖率平均达到35%以上,其中:乡村中心完小以上学校绿化力争达到育人环境建设良级标准。

  第八条 城市、城镇、乡村范围内新建、扩建、改建各类基本建设项目,其绿化工程应当与主体工程同时规划,同时设计,分类报绿化主管部门批准,按批准的设计方案进行建设。在验收土建工程时,绿化行政主管部门同时验收园林设施;工程交付使用一年后,验收绿化工程。

第九条 城市和乡村绿化分别由绿化主管部门制定具体实施意见。

  城市、城镇的城市规划区绿化:城市、县城镇的城市规划区内的各类公园、动物园、植物园、陵园以及小游园、街道广场绿地等公共绿地,用于隔离、卫生、安全等防护目的防护绿地,市区内的山林绿地等三大类,由规划建设部门实施;公墓区的绿化由民政部门实施;其它建制镇城镇规划区内的绿化,由镇政府负责。

  城市、城镇的城市规划区以外的乡村绿化:高速公路、国道、省道公路的绿化由公路主管部门负责,交通部门负责督促,当地政府予以积极支持配合;县道公路的绿化,由县市人民政府负责;铁路的绿化由铁路主管部门负责,当地政府予以积极支持配合;乡道公路、田间道路、公墓区的绿化,由乡镇人民政府负责;水库塘、江河湖干渠堤的绿化,由水行政主管部门为主负责,乡镇人民政府积极配合;村集体统管山、环农田和环村庄及农户房前屋后的绿化,由村民委员会组织实施;村民的自留山、责任山,由村民负责绿化;牧场防护林网由业主负责建设,农业(畜牧)部门督促。

  城乡绿化规划区内的党政军机关、团体、企事业单位的庭院和居住区,以及机场、码头内的专用绿地,由业主实施。

  第十条 各级人民政府和各有关部门应当根据本行政区域的城乡绿化规划和计划,落实绿化责任单位,并通过绿化责任通知书,确认绿化责任单位的绿化任务。

  第十一条 各级人民政府应当根据城乡绿化规划,统筹安排绿化用地,保证城乡绿化规划的实施。基本农田不得用作绿化用地。任何单位和个人不得随意侵占绿化用地。

  因工程建设等确需征用、占用绿化用地的,建设单位必须恢复同等量的绿化用地;建设单位确实无法恢复同等量绿化用地的,应当向绿化主管部门缴纳相应的植被恢复费,由规划建设和林业行政主管部门恢复同等量的绿化用地。

  第十二条 禁止毁林开垦。对原开垦山应根据实际情况逐步退耕还林,并由县市级以上人民政府发给林权证,保障林木所有者的利益。

  在绿化地上进行开采砂石、取土、建造公墓等活动的,必须分别经绿化主管部门审核同意,并依法办理有关手续,按照规定的地点、位置、面积和时间实施。

  第十三条 采取突出重点,先易后难,典型引路、以点带面的方式,大理市城市规划区内,每年选择3条街或广场进行重点绿化;乡村每年选择2—3个县,每县选择1—4个乡镇进行重点绿化,积极发展林木绿化产业,推动全州城乡绿化工作。典型示范项目要按高质量、高标准建设,必须先按要求进行作业设计,按作业设计书规定的地点、面积、树种、规格、质量等要求造好林,争创一流水平。

第十四条 各级人民政府应当增加对城乡绿化的投入,在城乡范围内新建、改建和扩建的基本建设项目,必须把绿化所需费用列入项目总投资概(估)算。

  城市规划区内的公共绿化,主要由国家投资绿化,同时按照“谁开发、谁建设、谁配套”的原则,各开发单位负责搞好所开发项目区的绿化。

  在乡村的绿化,符合农业产业化基地建设的,优先安排建设基地并按规定给予扶持,符合国家造林发展政策的,优先安排项目并按国家扶持政策给予扶持;要把搞好绿化、改善生态与增加山区农民收入结合起来,最终扶持建设100万亩华山松、150万亩优质泡核桃、100万亩竹子基地。

  第十五条 进一步创新多方筹集绿化资金的机制,按照谁造林、谁所有,谁投资、谁收益,责、权、利相统一的原则,探索完善各种投资造林绿化和开发模式,走生态产业化之路。

  城市绿化可以实行有偿出让部分绿化较好的活动场地的冠名权;对已建成的绿地,鼓励厂矿、企事业单位和个人进行认养、包种包管或承包管理;鼓励单位和个人出资购买在建或拟建的绿地、公园、广场的命名权;在规划允许范围内,吸引民营资本,按自己的设想建设森林公园、森林广场,出让公园、广场的造林绿化收益权。

  鼓励农户参与乡村绿化、种树种竹,农户在房前屋后、庭院内、自留地和非基本农田承包地、农村集体林地上自种的零星林木(竹),要按照谁造林、谁所有,谁投资、谁受益,责、权、利相统一的原则,探索完善各种利益模式,放活集体宜林地,鼓励大户承包,地随林走、有偿转让,使育林地向承包大户集中,承包期一定50年不变,承包期内实行自主采伐,自主经营,其经营所得收入免征育林基金。

  第十六条 各级人民政府安排用于城乡绿化的专项资金和依法收取的绿化费用,必须实行专款专用。投入财政性资金绿化的,绿化工程和绿化苗木必须实行公开竞标的方法招标、采购。

  第十七条 因地制宜确定植物种植结构,宜树则树、宜果则果、宜乔则乔、宜竹则竹、宜花则花、宜草则草,优先培育和种植适应性强、体现本地特色的树、果、花、草种类,积极引进能够适应本地区生长发育的园林绿化植物。

  列入退耕还林、土地整理、农业产业化基地建设、扶贫开发等项目工程实施的绿化,苗木选择要符合项目要求。

第十八条 各有关部门和单位应根据实际需要,建立绿化管理养护组织或配备管理养护人员,落实管理养护责任。在已有的绿化带的上下,因特殊情况需架设、铺设可能破坏绿化的电力线路、通信线路和其他各类管线架的,应当经规划建设、林业行政主管部门和林权所有部门批准。

  第十九条 各级各部门要根据本暂行办法制定相应实施意见,建立健全内部城乡绿化检查考核制度。

  第二十条 本暂行办法由州绿化委员会负责解释,自印发之日起施行。