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教育部


教育部关于进一步规范中外合作办学秩序的通知
教外综〔2007〕14号

各省、自治区、直辖市教育厅（教委），新疆生产建设兵团教育局：
《中外合作办学条例》及其实施办法施行以来，我部相继发布了一系列规范性文件，对加强中外合作办学的管理工作发挥了重要作用。
但是，中外合作办学工作中仍存在一些突出问题，应当引起各地教育行政部门和各高校的高度重视。有些地方和学校不考虑学校的办学目标和运行能力，不仔细核查外方的资质和办学能力，偏重在办学成本相对低廉的商科、管理以及计算机和信息技术等学科（专业）低水平重复办学；有些学校未能悉心谋划合作办学的办学模式和教学安排，引进外国教育优质资源特别是引进外方核心专业课程以及外国教育机构教师授课的比例很低，难以保证办学质量；一些地方和学校背离中外合作办学的公益性原则，追逐经济利益；更有个别地区和学校缺乏依法办学和维护教育主权的意识违规办学，损害教师和学生的合法权益，甚至已经引发了群体性事件。
从近期对中外合作办学的实地调查了解和进行复核的情况看，一些机构和项目存在招生宣传不实、招生不规范问题。有些纳入国家高等教育学校招生计划的项目，存在违反政策直接降低批次录取的问题；有些实施外国教育机构学历、学位教育的项目，面临学生不能如期取得国外学历、学位或出国留学不能取得签证等问题；有些实施高等专科教育（高职）的项目，以可转入外国大学继续攻读学士甚至硕士学位课程招揽学生，而学生获得的外国学历学位证书认证问题难以解决；一些高校中外合作办学的收费行为尚需进一步规范；一些高校特别是某些重点高校举办国外大学预科教育性质的课程班，有意混淆了中外合作办学的政策界限；一些高校举办的中外合作办学存在办学论证不严，签署的合作协议不规范、不严谨，财务会计管理不符合相关法规的要求，甚至比较混乱的情况。还有一些院校对合作办学的中方主权重视不够，合作办学机构或合作办学项目的中方管理权不到位，淡化甚至削弱了应有的领导权和决策权。个别地方教育管理部门协调及监管职能不到位，执法不严情况也时有发生。
为进一步规范中外合作办学秩序，现就有关事项通知如下：
一、要切实增强维护高校稳定工作的责任感和紧迫感。保持高校稳定是构建社会主义和谐社会的必然要求，是高等教育事业持续协调健康发展的重要保障。开展中外合作办学要进一步增强政治敏锐性和政治责任感，坚持维护教育政策的严肃性、稳定性和连续性，坚持维护学生的合法权益，防止和排除各种各类因素诱发的学生群体事件对中外合作办学工作的消极影响，促进中外合作办学健康发展。
二、要坚定不移地坚持中外合作办学的公益性原则。有关高校中外合作办学要严格按照国家规定的收费项目和学校所在地省级人民政府批准的收费标准进行收费，并将收费项目和标准进行公示。要端正办学指导思想，抵制和纠正将中外合作办学当作学校创收手段的错误认识和做法。
三、要以引进优质教育资源为核心，牢牢把握好审批入口关。今后教育部审批实施本科以上高等学历教育的中外合作办学机构和项目，将以外国教育机构是否为外国知名的高等教育机构或知名学科专业及著名教授等作为主要依据；对于外国教育机构在国内已举办同类合作办学项目或拟办专业的合作办学项目在国内较为集中的，以及申报的收费标准明显偏离办学成本的，原则上不予批准。
四、要加强高等职业教育阶段中外合作办学的政策研究和发展规划，切实把高等职业教育改革与发展的重点放到加强内涵建设和提高教育质量上来。2008年底以前，原则上暂缓受理此类中外合作办学机构和项目的备案编号申请。请各地在此期间认真做好高等职业教育合作办学发展规划并报教育部，要从学科专业、国别选择、数量布局等方面精心筹划本地区职业教育的中外合作办学规划，指导学校切实加大引进外国优质教育资源的力度，借鉴外方在学科专业设置、课程体系改革、教学内容更新、人才培养模式创新等方面的有益经验，增强培养面向先进制造业、现代农业和现代服务业尤其是能源、矿产、环保及金融等高技能人才的能力。
五、要准确把握中外合作办学的政策界限。当前，一些高校特别是重点高校自行举办了所谓的外国大学预科班，有的纯属外语培训，外国大学不参与在中国境内的教学活动，双方通过签订所谓相互承认学分协议，允诺参加课程班学习的学生有机会转到外国大学继续学习，并在完成学业后在境外获得外国大学的学位证书。上述办学活动不属于中外合作办学，也无益于高校教学质量的提高。各高校应该把工作重点放在提高办学质量上，不宜实施此类教育活动，更不得以中外合作办学名义实施此类教育活动。
六、要按照依法治教和规范管理的精神，进一步加强中外合作办学全过程的监督管理。当前工作重点是招生简章及广告的规范管理和易引发矛盾的学历文凭颁发、学制等环节的监督，要以这两项工作为主开展一次排查，发现问题及时消化解决，对问题严重者要坚决稳妥地予以处理。要严格执行中外合作办学机构或项目的招生简章、招生广告应当及时报审批机关备案，中外合作办学机构或项目的办学报告应按规定时间向审批机关提交等规定。
七、我部将采取相关措施进一步加强中外合作办学的行政监管，重点推进“两个平台”和“两个机制”建设。将依托教育涉外监管信息网开通中外合作办学监管工作信息平台；开发中外合作办学颁发证书认证工作平台；有选择地在部分省市按学科大类开展中外合作办学质量评估，建立中外合作办学质量评估机制；根据法规的要求强化办学单位和各级管理部门的责任，建立中外合作办学执法和处罚机制。为了加强政务公开和信息披露工作，我部将逐步向社会公布经批准的中外合作办学机构和项目名单等相关信息。今年1月初，实施本科以上高等学历教育的部分中外合作办学机构和项目信息情况已通过教育部网站、教育部教育涉外监管信息网公布。
八、各地教育行政部门、各高校要根据本《通知》精神，提出和制定进一步规范中外合作办学秩序的工作方案，并对当前中外合作办学中的不规范行为进行集中清理整顿。要尽快对中外合作办学的情况进行一次摸底排查，全面掌握情况，发现问题，及时妥善整改。有关工作方案和清理整改情况请及时报我部。
我部将对各地、各高校落实《通知》情况进行督导检查，并将适时组织检查组对相关工作落实情况进行检查督导。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　 教 育 部
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二○○七年四月六日


　　近年，各地屡屡出现编造虚假恐怖信息并传播，引起社会恐慌，严重扰乱秩序，耗费社会资源，尤其通过信息网络实施者，其危害更为严重而显见。犯罪之低成本与危害之高消耗、规制之高代价，已严重逾越了言论自由之界限，为更好地规制此类犯罪，最高院经过充分调研和证成，对虚假恐怖信息犯罪的刑法规范进一步细化，出台了《关于审理编造、故意传播虚假恐怖信息刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》），具有重要意义。为更好充分理解和司法适用，笔者试探讨之。

　　一、《解释》及编造、故意传播虚假恐怖信息罪的基础

　　《解释》共五条，近千字，全部围绕编造、故意传播虚假恐怖信息罪展开，宗旨即在完善刑法之所疏，弥补法典之不备，其最主要者在该罪构成要件客观方面的规范。

　　（一）《解释》及该罪的刑法及社会渊源

　　我国《刑法》将编造、故意传播恐怖信息罪规定于第291条之一，是《刑法修正案（三）》新增之罪名，亦是选择性罪名，诉讼中法官应根据实际案情选择或合并适用。《刑法修正案（三）》设立该罪之初，实施此类罪行的并不多见。近年，随着社会矛盾凸显和价值观念的多元，很多人无法理性控制自身阴暗的一面，从而出于各种目的而使得该类犯罪大量出现，如：2007年张琬奇案、2010年潘君案、2012年熊毅案。今年5月15、17两日，国内8家航空公司共计16个航班接到王洪亮编造的虚假恐怖信息，导致返航、备降或推迟起飞，被业内人士形容为在世界民航历史“前所未有”的恶性事件，影响尤大。[1]

　　可见，该修正案的出台具有一定前瞻性和预见性，但随着此类案例的多发，司法实践发现该类犯罪的定罪量刑，仍然存在一定的法律真空和亟需完善的细节，难以满足打击此类犯罪和保护合法权益的需要，难以符合罪刑法定原则的要求。因而，最高司法机关出台《解释》，利于该类犯罪之处罪量刑，利于合法权益之保障，利于社会良好秩序之维持，利于言论自由之真正维护。

　　（二）《解释》及该罪分析的理论基础

　　编造、故意传播虚假恐怖信息罪，是指编造爆炸威胁、生化威胁、放射威胁等恐怖信息，或者明知是编造的恐怖信息，而故意传播，严重扰乱社会秩序的行为。[2]其犯罪构成如下：

　　（1）主体。本罪主体是一般主体，即年满十六周岁之完全刑事责任能力的自然人。单位不构成本罪。

　　（2）主观方面。本罪之主观方面为故意，包括直接故意和间接故意，过失不构成该罪。行为人之动机和目的可能多样，在所不问。

　　（3）客体。本罪之客体为社会管理秩序和良好社会风尚，同时亦可能包括他人之财产权和人身权，但其犯罪构成必须之客体要件为国家机关依法对社会进行管理所形成的良好社会秩序。

　　（4）客观方面。本罪之客观方面表现为两种形式：一是故意编造爆炸、生化、放射威胁等恐怖信息，进行传播或放任他人传播；二是明知是他人编造的恐怖信息而故意传播，严重扰乱公共秩序的行为。

　　本罪之认定，其重点在构成要件之客观方面，因为主体证明相对容易，此等行为必然侵犯客观之社会管理秩序，主观方面虽证明困难，但其可通过客观方面而推知，因为“客观的危害行为、危害结果等事实因素是认定主观要件的前提和基础”。[3]因而，此罪认定之最大困难亦在客观方面，尤其是罪与非罪、轻罪重罪之间，务必把握审慎，力求精准确凿。

　　二、《解释》明确罪名之适用及犯罪之行为构成

　　《解释》第1条对编造虚假恐怖信息罪和故意传播虚假恐怖信息罪分别规定，其第1款明确编造恐怖信息，同样需要自己传播或放任他人传播，方才构罪。两款规定，进一步明确了选择或并合适用罪名之可能，更重要的是明确了犯罪构成要件行为之认定，这相对于刑法原来之规定及学界众多教材之解读更为科学。笔者认为，《解释》让我们在实践中最起码可以明确如下认识：

　　其一，编造、故意传播虚假恐怖信息罪之并合适用，必须要求符合两罪之构成，即其行为必须满足《解释》第1条两款之规定，否则不可并合。行为人故意编造虚假恐怖信息自己传播或放任他人传播；若同时，对于他人编造之虚假恐怖信息明知且故意传播，则可并合适用该罪。

　　其二，二罪分别适用时，前罪之要件行为是复数行为，而后罪之要件行为只是单数。编造、传播或放任传播均是编造虚假恐怖信息罪之要件行为，未编造者，未传播和放任传播者，不为罪。此处之复数行为是“且”而非“或”的关系，须同时满足，缺一不可。故意传播虚假恐怖信息罪之构成要件行为只有传播，单一传播行为即可，而无需编造。

　　其三，编造行为不仅包括完全凭空捏造的行为，而且包括对某些信息进行加工、修改的行为。传播是指将虚假恐怖信息传达至不特定或多数人的行为，向特定人传达但怂恿、唆使其向他人传达的行为，也应该认定为传播。[4]与诽谤罪之散布行为对象相同，多数人不需要不特定，不特定的人不需要多数。[5]

　　其四，传播之行为方式，不限于口头或书面，包括信息网络；载体多样，不限于语言、文字。本质上只要合于犯罪构成，其以文字、语言或图片等均可。如《德国刑法典》规定之诽谤罪可以言辞和“文书”形式实施，其第11条第3款将“文书”界定为“录音、录像、数据存储、图片和用于同样目的之类似物品”。此处之恐怖信息散播亦应同理。

　　其五，自己直接实施上述犯行为当然构罪，且是正犯。组织、指使、教唆他人编造并传播虚假恐怖信息，或明知而故意传播的，同样可以构成二罪之共同犯罪，应依其作用力之大小定罪量刑。

　　三、《解释》明确该罪入罪之客观情节和标准

　　编造、故意传播虚假恐怖信息罪是结果犯，其构罪者必须给现实法益造成严重侵害，即满足条文规定之“严重扰乱社会秩序”的结果，也就是达到刑法该当入罪处罚之严重程度和标准。《解释》第2条从信息影响的地域范围、单位性质、秩序类型、危害大小、救济措施等方面明确了“严重扰乱社会秩序”的六种情形。笔者认为，该规定细致合宜，但为更好发挥《解释》的实践效用和依法打击犯罪，还应思考以下几个方面：

　　（1）不论威胁之未然或已然，谨守入罪之实害标准

　　虚假恐怖信息所称威胁的已然或未然性，是否应成为该罪之入罪条件？主要是信息中所编造的恐怖威胁是将要存在的，是否同应受罚。笔者认为，信息所称威胁的已然或未然性不是构罪之条件，实害后果才是构成要件和入罪标准。因而，无论行为人编造或传播信息声称的威胁是已然存在，还是将要存在，只要严重扰乱公共秩序，都应入罪受刑。与我国刑法之规定最为近似者，是西班牙和俄罗斯。《西班牙刑法典》第561条规定，以破坏公共秩序为目的，虚报存在爆炸物或者可以引起相同效果的物品的，根据其虚报行为所实际造成的秩序的混乱或者动荡程度定罪处刑。《俄罗斯联邦刑法典》第207条则规定，故意虚假举报有人正在准备爆炸、纵火或其他造成人员死亡、造成重大财产损失或发生其他危害社会后果的危险的行为的，构成故意虚假举报恐怖主义行为罪。德国、意大利刑法之规定亦然。两国刑法典所述的“存在”或“正在准备”，正是笔者探讨之未然和已然问题，其两者均有应受刑法处罚之社会危害性，实践中出现的多为威胁已然存在的恐怖信息，但威胁未然存在的恐怖信息同样可以引起社会秩序严重混乱。可见，我们不应拘泥于已然未然之争，而应谨守“严重扰乱社会秩序”之果，《解释》正巧妙规避了他国刑法之弊。

　　（2）刑法规制倒逼公共管理和服务制度之完善