行政公益诉讼是需要合理边界的
杨 涛
前些日子，媒体报道了这么一个事件：2006年４月３日，湖南省常宁市荫田镇爷塘村农民蒋石林以一个普通纳税人的身份，以“财政局超预算、超编制购买豪华轿车”为由，将常宁市财政局告上法庭。４月１０日，经审查，常宁市人民法院立案庭作出了《行政裁定书》并送达蒋石林。《行政裁定书》说“起诉人蒋石林所诉事项不属于人民法院行政诉讼受案范围，不符合起诉条件，故法院不予受理。”
蒋石林的勇气可嘉，表明了公民意识的逐渐觉醒，并为探索行政公益诉讼迈出了可喜的一步，这些都得到公认。然而现在媒体对于这一事件的讨论焦点，已经转向为对于财政支出这种行为能否以诉讼的方式提出并且是否可以纳入行政公益诉讼的范畴。
从实然角度也就是从现行法律规定上讲，根据行政诉讼法规定，原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织，也就是说原告与行政机关具体的行政行为有直接利害关系的人，所以说我们国家并没有建立为国家利益、社会公共利益而对行政机关起诉的行政公益诉讼制度，因此，法院驳回蒋石林是合法的。但存在并不见得是合理的，从世界各国的法律制度来看，行政公益诉讼是一种通例，西方法治国家中的大多数国家如英国、美国、德国、日本都建立了行政公益制度，在英国行政公益诉讼在英国被称为“以公法名义保护私权之诉”，指检察总长在别人要求禁止令或宣告令或同时请求这两种救济时，为阻止某种违法而提起的诉讼；德国于1960年颁布的《德国法院法》专门确立了公益代表人制度，即由联邦最高检察官作为联邦公益的代表人，州高等检察官和地方检察官分别作为州和地方的公益代表人并由他们以参加人的身份参与联邦最高行政法院、州高等行政法院以及地方行政法院的行政诉讼，并享有上诉权和变更权。因此，从应然的角度也就是从合理性上讲，行政公益诉讼是有先例可循的，是可行的。现在的问题是，公民个人提起国家机关违规使用财政资金此类的行政公益诉讼合理吗？在笔者看来，提起这种行政公益诉讼值得商榷。
从诉讼经济的角度上讲，是不支持公民个人提起国家机关违规使用财政资金此类的行政公益诉讼。司法是需要成本的，而司法资源总是有限的，因此，在诉讼中必须讲究成本与效率，讲究诉讼经济，司法资源要尽可能地运用到最需要保护的地方。从这个意义上讲，行政公益诉讼应当主要运用于那些对社会公共利益、国家利益有直接而迫切的危害的行政机关的行为，并且往往是公民穷尽其他形式无法得到救济的诉讼中。比如：一是行政机关的行为危害社会公共利益、国家利益而公民无任何救济手段，这时可以直接对该行政机关提起诉讼；二是公民针对行政机关本身或者其的监督者提出了建议，该行政机关或者监督者不作为，公民可以针对该行政机关或作为监督者的行政机关提起诉讼。比如前些年浙江省余杭农民陈法庆为了让家门口的河水免遭污染，让矿区居民摆脱粉尘、噪声的困扰，在向有关部门提出建议无效的情形下，两次把当地政府和环保部门告上法庭，这种行政公益诉讼值得期待。而国家机关违规使用财政资金的此类行为，是一种对国家利益不是有直接而迫切的危害的行为，不是不马上纠正就无法挽回损失的行为，并且针对这种行为有相应的监督者---如审计机关，那么公民完全可以向审计机关提出要求审计的要求，当审计机关不作为或者公民认为审计行为违法时，可以针对该审计机关提起行政公益诉讼。
从公民监督政府的形式上讲，现代民主国家基本都是代议制民主国家，就是人民选举人民代表，由人民代表产生政府和监督政府，人民对于监督政府的形式主要依靠议会来进行监督。政府的财政开支行为是否合理、行政行为是否合法都要受到议会的监督，这也是一种强有力的监督，公民正常的监督政府形式往往应当通过人民的代表来进行，通过舆论来进行。公民对于行政机关的诉讼通常是要在维护一种自身权利或者社会公共利益下进行，“无权利就无救济”，在救济权利的同时达到监督政府的附带作用。所以，提起行政公益诉讼的前提通常应当是行政机关的外部行政行为，是直接损害公共利益与国家利益的法律行为，因此，任何公民都可以针对行政机关的有损于包括公民个人权利在内的公共利益的外部行政行为提起公益诉讼，而不宜直接针对国家机关违规使用财政资金这种内部事实行为提起行政公益诉讼，这些国家机关的内部管理行为、施政行为，留给人大与人大代表以及专门的监督机关进行审查、评议和监督更为妥当。否则，任何公民都可以对政府任何行为提起诉讼，无异于直接民主、“广场民主”的现代翻版，人人都可以一不高兴就起诉政府，法院必将陷入于公民诉讼的汪洋大海。所以，我们看到，尽管在美国早在上世纪五六十年代，联邦最高法院就开始承认了纳税人的诉讼原告资格，日本也在１９６２年制定的《行政案件诉讼法》中确立了民众诉讼制度，但纳税人一般不能仅以监督者的身份起诉，其在起诉时，应多少证明自己的利益比其他纳税人的利益更多地受到了不利影响，其性质主要是救济性的，其监督性是第二位的。
从行政权与司法权力的分立角度上讲，也是不支持公民个人提起国家机关违规使用财政资金的此类行政公益诉讼。西方国家主张“三权分立”，我们国家尽管是实行人民代表大会制，但对于政府与司法机关也强调权力的分离与监督。行政与司法权需要制约与监督，这是毫无疑义的，但是制约与监督的前提是分立。司法权不能过度涉及到行政权中，因此，在行政诉讼中，法院坚持“合法性”审查，一般不审查行政行为的合理性，这是司法留给行政的一定自由裁量权，以方便行政机关执法。那么对于国家机关使用财政资金这种行为是否违规，往往是行政机关的内部管理事务，标准也是行政机关内部制定与判断，法院也不宜过多地涉入，事实上有时法院也很难作出正确的判断，应当交由行政机关内部监督与人大的监督。法院如果确实要介入，也应当以有权的行政机关不作为而公民对其不作为提起行政公益诉讼时，责令有关机关进行调查处理。
所以，行政公益诉讼坚持合理的边界是必要的，公民不宜通过诉讼直接监督财政支出。在我们国家，之所以出现农民蒋石林状告常宁市财政局“超预算、超编制购买豪华轿车”的事件，事实上本质并不在于没有行政公益诉讼就无法解决这类问题，而是有关人大、人大代表及相关行政机关监督不力的问题，是公民向人大、人大代表及相关行政机关提出批评、建议的渠道不畅通的问题，是公民有力地监督人大、人大代表及相关行政机关依法履行职责缺乏有效程序的问题。我的博客地址：自由的喇叭： http://blog.sina.com.cn/u/1454029957 浩瀚法网：http://tao1991.fyfz.cn/blog/tao1991
广东省森林保护管理条例（修正）
广东省人大常委会
广东省森林保护管理条例（修正）
广东省人民代表大会常务委员会
（1994年4月30日广东省第八届人民代表大会常务委员会第八次会议通过；根据1997年12月1日广东省第八届人民代表大会常务委员会第三十二次会议《关于修改〈广东省森林保护管理条例〉第二十五条的决定》修正）
第一条 为巩固造林绿化成果，保护和发展森林资源，提高林业效益，建设稳定、良好的森林生态环境，为社会的综合发展服务，根据《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）、《中华人民共和国森林法实施细则》（以下简称《实施细则》）和有关法律、法规，结合本省情
况，制定本条例。
第二条 本条例所称森林资源，是指森林（含竹林）、林木（含竹子）、林地和林区内野生动物、植物。
第三条 县以上人民政府林业行政部门主管本行政区域内林业工作，负责本条例的组织实施和检查监督。
乡（镇）人民政府负责管理本行行政区域内的林业工作。乡（镇）林业工作站负责指导和组织农村集体、个人发展林业生产。
第四条 全省森林覆盖率应保持在百分之五十以上。
各级人民政府负责人实行保护和发展森林资源任期目标责任制，其主要内容包括林业用地绿化率，活立木蓄积量年增长率，年采伐限额，森林防火和病虫害防治，林业用地保护，野生动物、植物保护。
第五条 各级人民政府应当搞好城镇绿化造林，所有城镇的城区内应当有百分之三十以上绿化造林用地。
第六条 对森林实行生态公益林、商品林分类经营管理。
生态公益林包括防护林、水源涵养林、水土保持林、风景观赏林、森林和野生动物自然保护区、自然保护小区等。全省生态公益林面积应当不少于林业用地总面积的百分之三十。
商品林包括用材林、经济林、薪炭林。
县级以上林业行政部门根据省人民政府下达的指标，编制本行政区域内森林分类经营方案，报同级人民政府审核，并报上一级林业行政部门批准。
第七条 禁止采伐生态公益林。确因国家重点建设项目、林木更新改造或卫生间伐需要采伐的，须经省林业行政部门或其授权单位批准。
生态公益林划定后，其抚育、管理经费列入各级地方财政预算，同时实行生态公益林效益补偿制度，具体办法由省人民政府制定。
第八条 对商品林实行限额采伐。市、县、区林业行政部门应根据国家和省确定的年度采伐限额核发木材和毛竹的采伐许可证。但农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星木、竹除外。
对山林权属有争议的林地，禁止发放林木采伐许可证，禁止进行林木采伐及其他生产经营活动。
第九条 从产地运出木材及其制品、毛竹及其半成品，必须持有省林业行政部门统一印发的运输证件。
第十条 鼓励利用外资、多渠道筹集资金营造速生丰产林、工业专用林、薪炭林，其采伐限额经省林业行政部门核准，实行专项管理。
第十一条 竹林由林业行政部门进行管理，产品放开经营。
第十二条 对商品松林的采脂，应限制在胸径二十厘米以上的松树，采脂割面的长度不超过松树胸围长的百分之四十。
第十三条 经县级以上人民政府批准，可在圩镇或木材集散地设立木材市场。有条件的地方，可设立木材专业市场。
加工、经营木材及其半成品的单位或个人，必须持有县级以上林业行政部门核发的木材经营许可证，方可到工商行政管理部门申领营业执照。
未经当地县级以上林业行政部门批准，任何单位和个人不得擅自进入木材市场以外的产地直接收购木材。
第十四条 各级人民政府和林业行政部门应对森林实行综合管护，划定森林综合管护责任区，健全森林消防指挥系统，逐级签订管护合同，落实管护人员和经费，预防、控制森林火灾和病虫害，制止乱砍滥伐林木、乱占滥用林地，保护古树名木，保护野生动物。
第十五条 县级和乡（镇）人民政府应做好封山育林工作。根据本行政区域内林地的不同情况划定全封区、半封区和轮封区。
全封区不准进行采伐、打枝、采脂、樵采、放牧、狩猎。
第十六条 因国家工业、交通、能源、通讯、水利和经济技术开发区等建设需要征用、占用林地的，国土管理部门在办理征地手续时，应征求同级林业行政部门的意见后，报县级以上人民政府审批。
经批准征用、占用生态公益林林地的单位，应异地营造同等面积、数量的生态公益林。
未经县级以上林业行政部门同意，不得在林地进行开矿、筑坟、建墓地、开垦、采石、挖砂和取土活动。
第十七条 从国外、境外引进或购进林木种子、苗木，应报省林业行政主管部门批准，经动植物检疫部门检疫合格后方准进口。
第十八条 各级林业行政部门应制定计划，调整林种、树种结构，积极组织营造速生丰产林、经济林、珍贵树种、阔叶林和针阔混交林，建立林木良种繁育、林业商品基地。
第十九条 森林、林地所有者或经营者对病虫害、火灾危害严重的森林以及林木采伐迹地、火烧迹地，必须在次年内完成改造、补植或更新造林；宜林荒山、林中空地应在期限内造林绿化。
第二十条 对商品林的林木、林地实行有偿使用制度，依照国家法律规定，可以出租、出让、转让、抵押。
保护森林、林木、林地所有者和经营者的合法权益。根据群众自愿的原则，可实行多种形式的林业生产经营股份合作制，完善林业生产经营责任制。
第二十一条 各级人民政府应采取措施减轻林农负担。除法律、法规和省人民政府规定征收和林业税费外，任何单位和个人不得另设收费项目，提高收费标准，扩大收费范围。
第二十二条 各级人民政府每年应从地方财政总支出中安排不低于百分之一的资金，用于造林、育林、护林、生态公益林建设和林业建设和林业科技教育。
省级地方财政安排用于林业的资金，重点扶助经济比较困难的山区、革命老区和少数民族地区。
第二十三条 经省人民政府批准，木材产地可设立木材检查站，负责检查、监督木材、野生动物的运输。
检查站工作人员执行任务时必须持有省林业行政部门统一制发的执法标志。如需进入车站、码头、货场检查时，有关部门和单位应予支持和协助。
第二十四条 县级以上林业行政部门应建立、健全林业执法队伍，加强执法检查。
林业公安机关是林业部门的职能机构、地方公安机关的派出机构，行使林业行政部门和公安机关授予的权限。
第二十五条 违反本条例的下列行为，由县级以上林业行政部门或其授权单位进行处罚。
（一）违反本条例第九条规定，无证运输木材的，扣留其运输工具，没收产品。接受处理后，归还运输工具。
（二）违反本条例第十三条第二款规定，无证经营、加工的，予以取缔，并处以1000元以上10000元以下罚款；违反第三款规定，擅自进入木材市场以外的产地收购木材的，没收产品，并处以1000元以上5000元以下罚款。
（三）违反本条例第七条、第八条、第十二条、第十五条、第十六条、第十九条规定的，按《森林法》及其《实施细则》的规定处罚。
第二十六条 有下列行为之一，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，依法送劳动教养；情节较轻的，由县级以上林业公安机关处以十五日以下拘留或者警告，并处以200百元以下罚款。对盗伐、滥伐、哄抢林木的，还须责令其赔偿损失；故意毁坏林木、苗木的，责
令其补植。
（一）抗拒、阻碍查办森林案件，妨碍执行公务的。
（二）殴打、伤害执法人员、护林员的。
（三）盗伐、滥伐、哄抢林木的。
（四）故意毁坏林木或苗木的。
（五）伪造、倒卖木林、毛竹采伐许可证或运输证件的。
（六）持枪、持械或动用机动车强行冲过木材检查站的。
第二十七条 政府负责人违反本条例第四条规定，在任职期内，由于工作失职，超过上一级政府下达的采伐限额，造成乱砍滥伐林木，致使森林遭受严重破坏的，依法追究其责任。
林业行政部门的工作人员滥用职权，徇私舞弊，违反规定发放采伐许可证和运输证件，包庇纵容违法者，由所在单位或其上级主管部门给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十八条 当事人对林业行政部门的处罚决定不服的，可在接到处罚决定之日起十五日内向作出处罚决定的上一级林业行政部门申请复议，也可在法律规定的期限内向人民法院起诉。上一级林业行政部门应在接到复议申请之日起一个月内作出决定，对复议决定仍不服的，可在接到决
定之日起十五日内向人民法院起诉。期满不申请复议，不起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的部门申请人民法院强制执行。
第二十九条 本条例自1994年7月1日起施行。1987年3月7日广东省第六届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过的《广东省森林管理实施办法》同时废止。
广东省人民代表大会常务委员会关于修改《广东省森林保护管理条例》第二十五条的决定已由广东省第八届人民代表大会常务委员会第三十二次会议于1997年12月1日通过，现予公布，自公布之日起施行。
根据《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，广东省第八届人民代表大会常务委员会第三十二次会议决定对《广东省森林保护管理条例》第二十五条作如下修改：
第二十五条 违反本条例的下列行为，由县级以上林业行政部门或其授权单位进行处罚。
（一）违反本条例第九条规定，无证运输木材的，扣留其运输工具，没收产品。接受处理后，归还运输工具。
（二）违反本条例第十三条第二款规定，无证经营、加工的，予以取缔，并处以1000元以上10000元以下罚款；违反第三款规定，擅自进入木材市场以外的产地收购木材的，没收产品，并处以1000元以上5000元以下罚款。
（三）违反本条例第七条、第八条、第十二条、第十五条、第十六条、第十九条规定的，按《森林法》及其《实施细则》的规定处罚。
本决定自公布之日起施行。
《广东省森林保护管理条例》根据本决定进行修正，在广东省人大常委会《人民之声》杂志上重新公布。
1994年4月30日
