江苏省城市社区卫生服务条例
江苏省人大常委会
江苏省第十届人民代表大会常务委员会
公 告
第2号
《江苏省城市社区卫生服务条例》已由江苏省第十一届人民代表大会常务委员会第四次会议于2008年7月24日通过，现予公布，自2008年10月1日起施行。
2008年7月24日
江苏省城市社区卫生服务条例
（2008年7月24日江苏省第十一届人民代表大会常务委员会第四次会议通过）
第一章 总 则
第一条为了推进城市社区卫生服务发展，完善新型城市卫生服务体系，增强基层卫生服务供给能力，提高居民健康水平，促进经济社会和谐发展，根据有关法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条 在本省行政区域内从事城市社区卫生服务（以下简称社区卫生服务）及其监督管理活动，适用本条例。
本条例所称社区卫生服务，包括公共卫生服务和基本医疗服务。
第三条 发展社区卫生服务应当遵循下列原则：
（一）坚持公益性质，注重公平和效率；
（二）坚持政府主导，鼓励社会参与；
（三）坚持公共卫生服务和基本医疗服务并重，防治结合。
第四条县级以上地方人民政府应当制定社区卫生服务发展中长期规划，将发展社区卫生服务纳入当地国民经济和社会发展规划及区域卫生规划，并组织实施。
县级以上地方人民政府卫生行政部门(以下简称卫生行政部门)主管本行政区域内的社区卫生服务工作。
劳动和社会保障、民政、财政、税务、价格、食品药品监督管理、人口和计划生育、教育、建设（规划）、人事、发展和改革等部门和残联等单位，在各自职责范围内共同做好社区卫生服务工作。
第五条 对在社区卫生服务工作中做出突出贡献的单位和个人，县级以上地方人民政府及其有关部门应当给予表彰。
第二章 服务体系
第六条设区的市、县（市）人民政府卫生行政部门应当制订本行政区域社区卫生服务机构设置规划，并将其纳入本地区医疗机构设置规划。社区卫生服务机构设置规划应当经同级人民政府批准，报省卫生行政部门备案。
设区的市、县（市、区）人民政府应当根据本行政区域社区卫生服务机构设置规划，合理配置社区卫生资源，建立健全以社区卫生服务中心为主体，以社区卫生服务站为补充的社区卫生服务机构网络，提高社区卫生资源的利用效率。
第七条社区卫生服务机构由政府举办为主。县级人民政府应当按照一个街道行政区划或者三至十万人口的标准设置一所社区卫生服务中心。社区卫生服务中心不能满足需要的，可以设置社区卫生服务站作为补充。
鼓励具备条件的单位和个人，举办社区卫生服务机构。
第八条申请设置社区卫生服务机构，应当符合设置规划，由卫生行政部门按照医疗机构管理的法律、法规的规定和设置标准进行执业许可审批，并报上一级卫生行政部门备案。
现有医疗机构转变为社区卫生服务机构的，应当按照有关规定办理变更登记。
第九条社区卫生服务机构的名称，应当符合国家和省的有关规定。社区卫生服务机构以外的任何机构，不得以“社区卫生服务中心”、“社区卫生服务站”命名。
社区卫生服务机构应当使用国家规定的统一标识。
第十条政府举办的医疗卫生机构有依法支援社区卫生服务发展的义务，承担社区卫生服务机构的业务指导、技术支持、人才培养等任务，并对社区卫生服务机构的卫生技术人员的进修学习费用予以减免。
第十一条从事社区卫生服务的医师、护士及其他专业技术人员，应当具备国家法定资格，具备与社区卫生服务相适应的技能，并按照国家规定参加卫生行政部门组织的职业培训和考核。
第十二条卫生行政部门应当按照国家规定制定社区卫生服务人员培训计划，对从事社区卫生服务的全科医师、公共卫生医师和护士及其他专业技术人员，进行岗位培训和考核。
卫生行政部门应当有计划地组织社区卫生服务机构的卫生技术人员进修学习及参加学术交流。
第十三条鼓励高等院校参与社区卫生服务人员培养。有条件的医学院校应当设立全科医学专业和护理（社区）专业，并将该类学科纳入学校重点建设学科整体规划。鼓励医学院校组织学生到社区卫生服务机构实习。
第十四条鼓励全科医学专业和护理（社区）专业毕业生到社区卫生服务机构就业。大专以上毕业生到政府举办的社区卫生服务机构工作的，转正定级时薪级工资提高一至二级。
鼓励离退休高、中级卫生专业技术人员到社区卫生服务机构参与社区卫生服务，社区卫生服务机构应当为其开展服务提供便利，并给予相应的待遇。
社区卫生服务机构的卫生专业技术人员，可以提前一年报名参加全国卫生专业技术中级资格考试，在申报评审高级专业技术资格时按照规定享受优惠政策。从事社区卫生服务工作满三年的，可以优先参加相应的培训或者业务进修。
第十五条省、设区的市应当在三级医疗机构中建立全科医师规范化培训基地，对到社区卫生服务机构从事全科医学工作的有关医学专业毕业生和转岗从事全科医学工作的医师进行培训，培训经费由财政予以保障。
第三章 服务行为
第十六条 社区卫生服务机构应当以社区居民为服务对象，提供社区公共卫生服务和基本医疗服务。
第十七条 社区卫生服务机构提供以下公共卫生服务：
（一）普及卫生保健常识，实施健康教育；
（二）报告和监测疫情，进行疾病预防和控制，协助处置突发公共卫生事件；
（三）妇幼保健和老年保健；
（四）残疾人康复指导和康复训练；
（五）计划生育技术服务与咨询指导；
（六）其他公共卫生服务。
第十八条 社区卫生服务机构提供以下基本医疗服务：
（一）一般常见病、多发病诊疗、护理和诊断明确的慢性病治疗；
（二）社区现场应急救护；
（三）家庭出诊、家庭护理、家庭病床等家庭医疗服务；
（四）转诊服务；
（五）康复医疗服务；
（六）卫生行政部门批准的其他基本医疗服务。
第十九条 社区卫生服务从业人员应当遵守法律、法规、技术操作规范和职业道德，提高服务水平。
第二十条 社区卫生服务机构应当主动服务，可以组建社区卫生服务团队，按照居民居住区域划分责任片区，确定责任医生，建立居民和全科医生之间相对固定的服务关系，开展社区卫生服务工作。
第二十一条 鼓励和引导城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险的参保人员，就医时首先选择社区卫生服务机构。
参保人员到社区卫生服务机构就诊的，社区卫生服务机构应当按照当地人民政府的规定减免其诊疗费、挂号费。
社区卫生服务机构的服务项目属于医疗保险基本保障项目的，纳入基本医疗保险基金支付的范围。参保人员在社区卫生服务机构就诊，个人自付比例分别比在二、三级医院就诊费用低百分之十五、百分之二十五以上。慢性病人在社区卫生服务机构门诊的医药费用，符合当地基本医疗保险政策的部分纳入统筹基金支付范围。
第二十二条逐步推行双向转诊。社区卫生服务机构应当将难以安全、有效诊治的患者及时转送到医院诊治；医院应当将康复期、诊断明确的慢性病住院患者转到社区卫生服务机构。
社区卫生服务机构和医院应当执行卫生行政部门制定的双向转诊规范，指定专门科室或者人员，负责双向转诊管理工作，建立健全本单位的双向转诊流程和处理规范。
第二十三条社区卫生服务机构应当首先选择使用省、设区的市确定的基本药物目录范围内的药品；使用基本药物目录范围外的药品，可以以设区的市为单位，实行集中招标采购、统一配供。
社区基本医疗服务逐步推行基本药品零差率，以配供价格使用基本药品。
第二十四条社区卫生服务机构应当执行国家和省关于基本医疗服务价格和药品价格的规定，公开服务内容、服务项目价格、药品及医用耗材价格，实行收费清单管理，自觉接受居民的监督。
第二十五条 社区卫生服务机构应当遵守国家和本省有关药品、医疗器械的规定，建立完善的药品质量管理制度，合理使用药品。
社区卫生服务机构设立的药房，应当符合药品储存要求。
第二十六条 社区卫生服务机构应当建立居民健康档案，对居民健康状况进行动态的观察和监测，保证健康档案的准确性和完整性。
从事社区卫生服务活动，应当保护服务对象隐私。
第四章 保障与监督
第二十七条县级以上地方人民政府应当将社区卫生服务机构布局纳入城乡规划。在城市新建和改建居民区中，社区卫生服务设施应当与居民住宅同步规划、同步建设、同步投入使用。设区的市、县（市、区）人民政府应当为政府举办的社区卫生服务机构提供社区卫生服务用房。
第二十八条县级以上地方人民政府应当逐步加大对社区卫生服务工作的投入，建立稳定的经费增长机制，支持社区卫生服务事业的发展。
省人民政府应当设立城市社区卫生服务专项经费，用于支持经济困难地区发展社区卫生服务。
第二十九条设区的市、县（市、区）人民政府应当对政府举办的社区卫生服务机构的基础设施改造、房屋修缮、基本设备装备、人员培训和事业单位养老保险制度建立以前的退休人员费用等项目给予扶持和补助。
设区的市、县（市、区）人民政府应当按照国家和省规定的标准，安排社区公共卫生服务经费，专门用于社区卫生服务机构提供的公共卫生服务。社区卫生服务机构履行公共卫生服务职能所产生的费用，由政府有关部门根据其提供的公共卫生服务项目、数量、质量等，在全面考核评价的基础上核拨。
基本医疗服务一般通过医疗保险、医疗救助以及个人付费等方式，由服务收费补偿。因政策原因造成基本医疗服务亏损的，由政府给予补助。
经当地政府批准开设惠民门诊的社区卫生服务机构，对符合条件的社区困难居民提供优惠医疗服务，实行费用减免，减免的医疗成本费用，属于统筹基金支付部分，按照医疗保险的有关规定支付；属于应当由个人支付部分，由当地政府筹集资金对社区卫生服务机构给予补助。
第三十条财政部门和卫生行政部门应当加强对社区卫生服务机构的财务监管，规范其收支行为。有条件的地区，政府举办的社区卫生服务机构取得的各项收入全部上缴同级财政，支出按照预算管理要求，由同级财政部门会同卫生行政部门予以核定，并按国库集中支付的要求执行。
审计部门应当依法对社区卫生服务经费的安排和使用情况进行监督。
第三十一条 劳动和社会保障部门应当将社区卫生服务机构，纳入城镇职工基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险定点医疗机构范围，并通过与定点社区卫生服务机构签订协议等方式加强管理。
有条件的地区，可以逐步推行参保人员门诊费用统筹支付和医疗保险费用预付制度，提高医疗保险资金的使用效率。
第三十二条 价格主管部门和卫生行政部门应当合理确定社区卫生服务收费项目，规范价格行为，并根据社区卫生服务的发展，及时调整社区卫生服务项目及价格。
第三十三条 民政部门在其负责的社区建设管理中，应当纳入有关社区卫生服务的内容，建立和完善城市社区贫困人群的医疗救助制度。
食品药品监督管理部门应当依法加强对社区卫生服务机构药品、医疗器械的监督管理。
人口和计划生育部门按照国家规定负责社区计划生育技术服务的指导和管理。
第三十四条 税务机关按照国家规定对社区卫生服务机构给予税收优惠。
单位和个人将房屋等不动产，无偿提供给社区卫生服务机构使用，符合国家规定的，按照国家规定免征有关税收。
单位和个人对社区卫生服务机构的捐赠，按照国家规定在计算应纳税所得额时予以扣除。
第三十五条 卫生行政部门应当加强对社区卫生服务机构的监督与管理，建立健全绩效考核制度和评审制度，完善社区卫生服务机构的进入和退出机制。
第三十六条 卫生行政部门应当建立社会民主监督制度，定期收集社区居民的意见和建议，将接受服务居民的满意度作为考核社区卫生服务机构和从业人员业绩的重要标准，并实行信息公示和奖惩制度。
第五章 法律责任
第三十七条 社区卫生服务机构违反本条例第十一条的规定，使用不具备国家规定资格的医师、护士从事医疗卫生技术工作的，由卫生行政部门责令限期改正，并可以处一千元以上五千元以下的罚款；情节严重的，吊销其执业证书。社区卫生服务机构未组织专业技术人员按照国家规定参加卫生行政部门组织的培训和考核的，由卫生行政部门责令改正。
第三十八条 社区卫生服务机构超出社区卫生服务范围提供服务的，由卫生行政部门责令改正，予以警告，并可以处五百元以上三千元以下的罚款；情节严重的，吊销其执业证书。
第三十九条 社区卫生服务机构违反本条例第二十六条第二款的规定，泄露服务对象隐私的，由卫生行政部门责令改正，造成严重后果的，由卫生行政部门对泄露隐私的医师给予警告或者责令暂停六个月以上一年以下执业活动直至吊销其执业证书。
第四十条 定点社区卫生服务机构违反医疗保险有关政策和协议管理内容的，由劳动和社会保障部门责令改正，予以警告；情节严重或者逾期不改正的，取消其定点资格。
第四十一条 县级以上地方各级人民政府及其有关部门违反本条例，不履行法定职责的，由上级行政机关责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
第六章 附 则
第四十二条 本省农村社区卫生服务及其监督管理活动参照本条例执行。
第四十三条 本条例自2008年10月1日起施行。
关于《江苏省城市社区卫生服务条例（草案）》的说明
省卫生厅厅长 郭兴华主任、副主任、秘书长、各位委员：
我受省人民政府委托，现就《江苏省城市社区卫生服务条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)的有关问题，作如下说明。
一、立法必要性
社区卫生服务是社区建设的重要组成部分，是在政府领导、社区参与、上级卫生机构指导下，融预防、医疗、保健、康复、健康教育、计划生育技术服务等为一体的，有效、经济、方便、综合、连续的基层卫生服务。社区卫生服务以妇女、儿童、老年人、慢性病人、残疾人等为重点，合理使用社区资源和适宜技术，解决社区主要卫生问题，满足社区基本卫生服务需求。
省委、省政府对社区卫生工作高度重视。早在1997年，我省就开始了社区卫生服务的探索和试点。十年来，全省社区卫生工作取得了显著成绩。目前，全省所有市辖区和县级市都开展了社区卫生服务，建成社区卫生服务机构2100多个，其中社区卫生服务中心451个，以街道为单位社区卫生服务中心覆盖率达到93％。南京、苏州、常州等地社区卫生服务机构门急诊人次，已占当地门急诊总量的40%左右。我省在社区卫生服务工作的推进和创新上，是走在全国前列的。实践证明，大力发展社区卫生服务，有利于满足群众多层次、多样化的健康需求，缓解群众“看病难”、“看病贵”的突出矛盾；也有利于提高卫生资源的利用效率，保障城镇职工基本医疗保险制度的平稳运行，为构建社会主义和谐社会奠定坚实的医疗卫生基础。
当前我省在发展社区卫生服务方面也存在一些问题。一是地方政府及其部门职责不够明确。社区卫生服务领域政府缺位或者不充分履行职责的现象比较多。二是城市社区卫生服务的政策落实不到位。近年来，国家出台了一系列加快发展城市社区卫生服务的政策措施，如：1997年中共中央、国务院印发的《关于卫生改革与发展的决定》，2002年经国务院同意，卫生部等11个部委印发的《关于加快发展城市社区卫生服务的意见》，2006年国务院印发的《关于发展城市社区卫生服务的指导意见》等，这些文件对我省社区卫生服务工作起到了很好的促进作用，但由于其针对的是全国情况，内容较为原则，所以需要结合我省实际，作进一步的细化、补充和完善。同时，我省也就城市和农村的社区卫生服务工作出台了相关政策文件，但由于这些文件的规范效力低，在一些地区落实起来难度较大。三是社区卫生服务人员整体素质偏低。目前，全省社区卫生服务人员呈现“二低一高”现象，即学历低、职称低、年龄偏高。据调查，现有社区卫生服务人员中本科学历的占11.9%，大专学历的占28.6%，中专学历的占47.8%，无学历的占11.7%，不能很好地适应社区卫生服务的需要。四是监督管理难度大。目前，国家还没有完全适用于社区卫生服务监管的法律、行政法规，对社区卫生服务机构的设立，从业人员的准入和退出，服务行为的规范，服务质量的评估，机构和服务对象双方的权利和义务等，缺乏必要的法律依据和有效管理手段。五是基层政府和社会公众对社区卫生服务工作的认识不到位。卫生部研究资料表明，在保证医疗质量的前提下，三级医院65%的门诊病人和77%的住院病人可分流到社区卫生服务机构。这既能提高卫生资源利用效率，有效节约医疗成本，也能更方便群众就医看病，减轻群众负担。据测算，如果将三级医院的常见病、多发病分流到社区卫生服务机构，我省每年可节省医药费用14亿元。为有效解决上述问题，制定《条例》十分必要。
二、起草过程
省人大、省政府非常重视社区卫生服务立法工作，将《江苏省城市社区卫生服务条例》列入省地方性法规五年立法规划(2003-2007)。2004年，省人大教科文卫委和省卫生厅赴天津和大连等发展社区卫生服务较早的地区进行了立法调研。随后，省卫生厅进行了相应的立法论证、资料搜集、调研等，完成了草案的起草工作。2005-2006年省人大将《条例》列为调研项目，并和省卫生厅赴澳大利亚和新西兰进行立法调研。2007年，省政府将《条例》列入立法计划正式项目，省政府法制办按程序对《条例(送审稿)》进行了审核。并和省卫生厅一起，赴南京、镇江、扬州等地进行了实地调研。经省政府法制办反复协调、修改，形成了《条例(草案)》送审稿。2007年12月6日，省政府第101次常务会议讨论通过了《条例(草案)》，并提请省人大常委会审议。
三、需要说明的几个问题
(一)关于《条例(草案)》的适用范围
《条例(草案)》的适用范围重点是城市社区卫生服务，同时适当兼顾了农村社区卫生服务。2006年国务院《关于发展城市社区卫生服务的指导意见》明确指出：社区卫生服务是城市卫生工作的重要组成部分。此后，国务院和卫生部等有关部门相继召开了一系列发展城市社区卫生服务的会议并出台相关文件，明确社区卫生服务的重点在城市。城市卫生资源特别是医疗资源相对集中，既存在资源浪费又难以适应城市居民卫生服务需求，急需对城市医疗卫生资源进行调整。而农村地区还很难适应社区卫生服务发展所需要的经济社会条件，所以国家目前将社区卫生服务的重点明确在城市。《条例(草案)》为与国家政策相一致，也将适用范围定位在城市社区卫生服务。
但考虑到我省经济社会的发展位于全国前列，不少农村地区也同步推行了社区卫生服务，取得明显效果。省卫生厅在2005年就印发了《关于发展农村社区卫生服务的指导意见》，对发展农村社区卫生服务的指导思想、机构建设、服务功能、队伍建设、政策措施和组织领导等方面进行了较为全面的规定。为兼顾我省农村社区卫生服务发展的现状和需要，根据胡锦涛总书记在十七大报告中提出的建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系的要求，《条例(草案)》在第四十六条规定：“本省农村社区卫生服务及其管理活动参照本条例执行。”
(二)关于机构设置
国务院《关于发展城市社区卫生服务的指导意见》确定了“坚持政府主导，鼓励社会参与，多渠道发展社区卫生服务”和“坚持实行区域卫生规划，立足于调整观有卫生资源、辅以改建和新建，健全社区卫生服务网络”的指导思想，为发展城市社区卫生服务以及城市社区卫生服务机构设置提供了政策依据。根据这一指导思想，《条例(草案)》对社区卫生服务网络的建立、社区卫生服务机构的设置作了明确规定。在第七条规定：“县级以上地方人民政府应当合理配置社区卫生资源，建立健全以社区卫生服务中心为主体，以社区卫生服务站及其他具有社区卫生服务特色的专业服务机构为补充的社区卫生服务网络，提高社区卫生资源的利用效率。”在第九条规定：“政府应当根据发展社区卫生服务的需要，整合现有卫生资源，将政府举办的一级医院、部分二级医院转型或者改造为社区卫生服务机构；国有企事业单位所属基层医疗机构可以通过结构和功能改造，转型为社区卫生服务机构。鼓励具备条件的社会力量举办符合规划要求的社区卫生服务机构，其举办的社区卫生服务站接受所在街道的社区卫生服务中心的业务管理。”
(三)关于人才引进和培养问题
我省当前社区卫生服务队伍主要由基层卫生人员转岗而来，普遍存在学历低、职称低、年龄偏高的现象。社区卫生服务集预防、保健、健康教育、计划生育技术指导、医疗和康复等“六位一体”，现有医生和护士在服务理念、业务知识结构和业务能力等方面，都无法很好地适应社区卫生服务的需要。因此，培养符合要求的全科医生、引导卫生人力资源向社区卫生服务机构配置成为发展社区卫生服务的当务之急。为解决这个问题，《条例(草案)》在第十四条明确了社区卫生服务人员的条件；在第十五条规定了卫生行政部门有加强对社区卫生服务人员进行培训和考核以及提供进修学习机会的义务；第十六条规定鼓励高等医学院校设立全科医学专业和社区护理专业，为社区卫生服务培养符合要求的学生；第十七条规定了鼓励医学毕业生到社区卫生服务机构工作的具体政策优惠措施。
(四)关于运行制度
要实现社区卫生服务的“六位一体”功能，必须建立有效的运行机制，改变服务模式。为此，《条例(草案)》借鉴国外经验，根据我省的有益探索，确立了几项制度和模式：一是确立了一对一的服务模式。即社区卫生服务机构组建服务团队，按责任片区提供团队式服务，也可以通过签订保健合同的方式，确定居民和全科医生之间相对固定的服务关系(第二十条)。二是逐步推行社区首诊制度，鼓励和引导参保人员就医时，首先选择有关部门定点的社区卫生服务机构，从而合理分流就医人员(第二十一条)。三是建立分级医疗和双向转诊制度，引导和组织大中型医院与社区卫生服务机构建立稳定的业务合作关系，形成“小病在社区、大病在医院、康复回社区”的服务模式(第二十二条)。四是实行社区基本药物制度，社区卫生服务机构使用的药品，实行集中招标采购、定点生产、统一配供，逐步实行“零差率”使用(第二十三条)。
(五)关于保障措施
推动和规范社区卫生服务，涉及到财政、价格、编制、劳动和药品监督等多个部门的合作。因此，建立有效的保障措施，明确各个部门的职责，是确保社区卫生服务工作顺利开展的重要前提。为此，《条例(草案)》在第二十七条明确：县级以上地方人民政府应当将社区卫生服务机构布局纳入城乡规划。在新建或者改建居民住宅区时，按城乡规划标准在公共服务设施中预留社区卫生服务机构用房，并无偿提供给政府举办的社区卫生服务机构使用。在第二十八条规定：政府应当对用于社区卫生服务机构的基础设施建设改造、房屋修缮、基本设备装备和人员培训进行扶持和补助，通过购买服务的方式，对社区卫生服务进行定额补偿，并对基本医疗服务因政策原因造成的亏损给予适当补助；在第二十九条规定：劳动保障部门应当将符合条件的社区卫生服务机构纳入医保定点，引导参保人员到社区卫生服务机构就医。《条例(草案)》同时还对价格、民政、食品和药品监督、人口和计划生育、税务等部门的职责作了明确规定。
以上说明，连同《条例(草案)》，请一并予以审议。
关于《江苏省城市社区卫生服务条例（草案）》审查意见的报告
——2008年1月18日在省十届人大常委会第三十五次会议上
省人大常委会教科文卫委员会主任、副主任、秘书长、各位委员：
受主任会议委托，我委对省人民政府提请省人大常委会审议的《江苏省城市社区卫生服务条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）进行了审查，现将审查意见报告如下：
社区卫生服务是构建城市新型医疗服务体系的基础，是融预防、医疗、保健、康复、健康教育、计划生育技术服务等为一体的，有效、经济、方便、综合的基层卫生服务。发展社区卫生服务，是实施卫生资源的战略性调整，方便群众就医，减轻医疗费用负担，缓解群众看病难、看病贵问题的重要举措，也是贯彻落实十七大精神的一项具体措施。它对于提高卫生资源的利用效益，保障全民基本医疗保障制度的实施，提高全体国民健康水平，推进构建和谐社会，具有十分重大的意义。
卫生部研究资料表明，在保证医疗质量的前提下，三级医院65%的门诊病人和77%的住院病人可分流到社区卫生服务机构；同一病种每一门诊人次平均节省费用45元，每一位出院病人平均节省费用990元。据此测算，如果将三级医院的常见病、多发病分流到社区卫生服务机构，我省每年可节省医药费用14亿元。由此可见，发展社区卫生服务，对合理使用卫生资源，节省医疗费用，有重大作用。
党中央国务院十分重视发展社区卫生服务工作，多次召开专门会议部署，并出台了一系列推进发展的意见和政策措施，但由于还没有相应的法律、法规，一些地方政府及部门职责不够明确，
一些好的政策、规定还未能得到切实落实。社区卫生服务人员整体素质偏低，不能适应社区卫生服务的需要。对社区卫生服务机构、从业人员的管理，服务行为的规范，服务质量的评估，机构和服务对象双方的权利和义务等方面缺乏必要的法律依据和有效手段。因此，制定城市社区卫生服务方面的专门法规，依法推进和保障社区卫生服务的开展，是十分必要和紧迫的。
此《条例（草案）》的起草在两年前就启动了。省政府十分重视，在起草过程中，组织有关部门深入调查研究，广泛听取意见，对《条例（草案）》进行了反复论证修改，做了大量工作。我委和法工委也提前介入，参与了对《条例（草案）》的调研、起草和修改工作，并征求了13个市人大常委会的意见,还赴兄弟省（市）及我省南通、镇江等地考察调研、征求意见。我委认为，《条例（草案）》经过反复研究修改、广泛征求意见总体较好，比较成熟，有较强的针对性和可操作性，而且对城市社区卫生服务的立法目前在全国还属首创，有一定的地方特色。为了进一步完善此项法规，建议有些条款再作些补充和修改。
一、进一步明确政府责任，加大政府对社区卫生服务的投入，建立稳定的经费筹措机制。依据国务院关于发展城市社区卫生服务的指导意见和有关规定，建议第二十八条第一款修改为：“各级人民政府要逐步增加社区卫生服务的投入。区级和设区的市人民政府承担社区卫生服务补助的主要责任，要根据国家和省有关规定，结合本地财政经济状况，按社区服务人口人均一定标准在预算中安排社区卫生服务专项经费，并按规定安排基本建设、房屋修缮、基本设备配置、人员培训等经费。省人民政府安排必要的专项资金，支持经济困难地区发展社区卫生服务。”
二、增加制定社区卫生服务机构设置规划的内容。依据国家有关规定，建议第二章增加一条：“设区的市人民政府卫生行政部门负责制订本行政区域社区卫生服务机构设置规划，并纳入当地区域卫生规划、医疗机构设置规划。社区卫生服务机构设置规划须经同级人民政府批准，报省卫生行政部门备案。”第十条申请设置社区卫生服务机构，须按照社区卫生服务机构设置规划及有关法律、法规审批，此条建议作相应修改。
三、增加对困难群体开展惠民社区医疗卫生服务的内容。为体现对困难群体的关怀，建议第三章增加一条：“区级和设区的市人民政府应当选择有条件的社区卫生服务中心作为定点惠民医疗服务机构，开设惠民门诊、惠民病区，对符合条件的困难居民提供优惠卫生服务，实行费用减免。社区卫生服务机构开展惠民医疗服务，优惠减免的费用由当地政府承担。鼓励慈善机构和社会各界对惠民医疗进行扶助和捐赠。”
四、加强社区卫生服务的管理，提高社区卫生服务质量。建议第三章增加一条：“社区卫生服务机构应当全面履行提供社区公共卫生服务和基本医疗服务的职能。社区卫生服务机构执业，必须严格遵守国家有关法律、法规、规章和技术规范，加强对医务人员的教育，实施全面质量管理，预防服务差错和事故，确保服务安全。”第三十五条对社区卫生服务机构的退出机制，建议具体表述。
此外，第二十三条已提出逐步推行基本药品零差率销售，这是缓解群众看病难、看病贵问题的一项十分有效的措施，但这方面缺乏经费补偿的政策措施，建议明确。法律责任部分，建议重点对社区卫生服务机构不履行职能、不提供服务或服务行为不规范的进行处罚，对不进行双向转诊的处罚难以把握，对这方面是否要进行处罚，建议进一步斟酌。
同时，还建议对个别条款的文字作些修改。
以上报告，请予审议。
关于《江苏省城市社区卫生服务条例（草案）》审议结果的报告
——2008年7月22日在省十一届人大常委会第四次会议上
省人大法制委员会主任委员丁巧仁主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
《江苏省城市社区卫生服务条例（草案）》（以下简称草案）已经省十届人大常委会第三十五次会议、省十一届人大常委会第三次会议两次审议。委员们普遍认为，社区卫生服务关系民生，全社会普遍关注，制定该条例对于进一步推进社区卫生服务工作，解决看病难、看病贵问题，提高居民健康水平，十分必要，草案内容基本可行。同时，委员们对草案也提出了一些修改意见和建议。会后，省人大常委会法制工作委员会书面征求了十三个省辖市和有关部门的意见，并赴省内外进行调研，与政府有关部门进行沟通协调。7月9日，省人大法制委员会召开全体会议对草案进行了审议，教科文卫委有关同志列席了会议。现将审议结果报告如下：
一、关于社区卫生服务的性质和功能
不少委员认为，草案应当对社区卫生服务的性质作出界定，明确社区卫生服务具有公益性质，不以营利为目的。因此，建议增加一项作为草案修改稿第三条第一项，要求发展社区卫生服务应当遵循“坚持公益性质，注重公平和效率”的原则。
有些委员认为，社区卫生服务的功能应当包括公共卫生服务和基本医疗服务两个方面，但是，草案对公共卫生服务的内容规定得过于简单，应当予以完善。因此，建议在草案第三章中增加三条，内容分别为：“社区卫生服务机构应当以社区居民为服务对象，提供社区公共卫生服务和基本医疗服务。”（草案修改稿第十六条）“社区卫生服务机构提供以下公共卫生服务：（一）普及卫生保健常识，实施健康教育；（二）报告和监测疫情，进行疾病预防和控制，协助处置突发公共卫生事件；（三）妇幼保健和老年保健；（四）残疾人康复指导和康复训练；（五）计划生育技术服务与咨询指导；（六）卫生行政部门规定的其他公共卫生服务。”（草案修改稿第十七条）“社区卫生服务机构提供以下基本医疗服务：（一）一般常见病、多发病诊疗、护理和诊断明确的慢性病治疗；（二）社区现场应急救护；（三）家庭出诊、家庭护理、家庭病床等家庭医疗服务；（四）转诊服务；（五）康复医疗服务；（六）卫生行政部门批准的其他基本医疗服务。”（草案修改稿第十八条）
二、关于政府职责
在审议过程中，委员们普遍认为，社区卫生服务是公共服务的重要内容，发展社区卫生服务主要是政府的职责，草案应当进一步明确政府在发展社区卫生服务方面的责任。因此，在政府责任方面建议增加以下内容：
（一）根据省人大教科文卫委和委员的意见，对社区卫生服务机构的设置规划作出具体规定，草案修改稿第六条第一款规定，设区的市、县（市）人民政府卫生行政部门应当制订本行政区域社区卫生服务机构设置规划，并将其纳入本地区医疗机构设置规划。社区卫生服务机构设置规划应当经同级人民政府批准，报省卫生行政部门备案。同时，在草案修改稿第七条规定：“社区卫生服务机构主要由政府举办”。
（二）草案修改稿第二十七条明确规定设区的市、县（市、区）人民政府应当为政府举办的社区卫生服务机构提供必要的社区卫生服务用房。在城市新建和改建居民区中，社区卫生服务设施应当与居民住宅同步规划、同步建设、同步投入使用。
（三）强化政府对社区卫生服务经费的投入。草案修改稿第二十八条要求县级以上地方人民政府应当逐步加大对社区卫生服务工作的投入，建立稳定的经费增长机制，支持社区卫生服务事业的发展。省人民政府应当设立城市社区卫生服务专项经费，用于支持经济困难地区发展社区卫生服务。草案修改稿第二十九条规定，设区的市、县（市、区）人民政府应当按照国家和省规定的标准，安排社区公共卫生服务经费，专门用于社区卫生服务机构提供的公共卫生服务。
（四）草案修改稿第三十条明确规定有条件的地区，政府举办的社区卫生服务机构可以实行收支两条线管理。草案修改稿第三十一条规定，有条件的地区逐步推行参保人员门诊费用统筹支付和医疗保险费用预付制度，以提高医疗保险资金的使用效率。
三、关于社区卫生服务机构人才的引进和培养
不少委员提出，草案应当增加吸引人才到社区卫生服务机构工作的内容，加强社区卫生服务队伍建设，提高社区卫生服务机构的诊疗质量。因此，建议将草案第十六条修改为：“鼓励高等院校参与社区卫生服务人员培养。有条件的医学院校应当设立全科医学专业和护理（社区）专业，并将该类学科纳入学校重点建设学科整体规划。鼓励医学院校组织学生到社区卫生服务机构实习。”将草案第十七条修改为：“鼓励全科医学专业和护理（社区）专业毕业生到社区卫生服务机构就业。大专以上毕业生到政府举办的社区卫生服务机构工作的，转正定级时薪级工资提高一至二级。”“鼓励离退休高、中级卫生专业技术人员到社区卫生服务机构参与社区卫生服务，社区卫生服务机构应当为其开展服务提供便利，并给予相应的待遇。”“社区卫生服务机构的卫生专业技术人员，可以提前一年报名参加全国卫生专业技术中级资格考试，在申报评审高级专业技术资格时按照规定享受优惠政策。从事社区卫生服务工作满三年的，可以优先参加相应的培训或者业务进修。”同时，增加一条作为草案修改稿第十五条，内容为：“省、设区的市应当在三级医疗机构中建立全科医师规范化培训基地，对到社区卫生服务机构从事全科医学工作的有关医学专业毕业生和转岗从事全科医学工作的医生进行培训，培训经费由财政予以保障。”
四、关于吸引居民在社区卫生服务机构就诊的优惠措施
有的委员提出，鼓励、吸引居民到社区卫生服务机构就诊，切实解决看病难、看病贵的问题，除了提高社区卫生服务机构的医疗水平外，需要有实实在在方便群众就医和减免费用负担的优惠措施，草案应当增加这方面内容。因此，建议在以下两个方面作出规定：1、增加两款分别作为草案修改稿第二十一条第二款和第三款：“参保人员到社区卫生服务机构就诊的，社区卫生服务机构应当按照当地人民政府的规定减免其诊疗费、挂号费。”“社区卫生服务机构的服务项目属于医疗保险基本保障项目的，纳入基本医疗保险基金支付的范围。参保人员在社区卫生服务机构就诊，个人自付比例分别比在二、三级医院就诊费用低百分之十五、百分之二十五以上。慢性病人在社区卫生服务机构门诊的医药费用，符合当地基本医疗保险政策的部分纳入统筹基金支付范围。”2、增加一款作为草案修改稿第二十九条第四款：“经当地政府批准开设惠民门诊的社区卫生服务机构，对符合条件的社区困难居民提供优惠医疗服务，实行费用减免，减免的医疗成本费用，属于统筹基金支付部分，按照医疗保险的有关规定支付；属于应当由个人支付部分，由当地政府筹集资金对社区卫生服务机构给予补助。”
五、其他修改意见和建议
（一）有的部门提出，政府整合现有资源，举办社区卫生服务机构的方式、方法，国务院和省政府的有关文件都有具体规定，这些政策性规定具有明显的阶段性特征，随着经济和社会发展，会不断发生变化，不宜通过地方性法规的方式加以固定。因此，建议删去草案第九条。
（二）有的委员和专家提出，法规重在确定制度，规范行为，对政府部门的内部管理措施和要求不宜在法规中规定。因此，建议删去草案第十二条，第十三条第二款。
（三）有的委员提出，“一对一”服务模式，“团队式服务”是文件用语，字面含义不清，容易产生歧义。因此，建议删去草案第二十条第一款。
（四）有的委员提出，草案第十八条中“其他任何单位和个人，不得从事社区卫生服务活动” 的规定有歧义，同时，考虑到本条其他内容在草案中都有体现，因此，建议删去草案第十八条，相应删去草案第三十七条有关法律责任的规定。
（五）有的委员和专家提出，双向转诊制度目前在不断探索完善中，对社区卫生服务机构和医院违反双向转诊的行为，不宜设定行政处罚。因此，建议删去草案第四十条和第四十一条。
此外，为了使草案的表述更加规范并与有关法规的表述相衔接，根据委员们的意见，法制委员会对草案作了部分文字、技术修改，并对有关条款的顺序作了相应调整。
法制委员会已按照上述修改意见，提出草案修改稿，建议本次常委会审议后通过。
以上报告和草案修改稿是否妥当，请予审议。
上海邦捷科技有限公司与上海门普来新材料实业有限公司等侵犯商业秘密纠纷上诉案
唐青林
一、案件来源
上海市浦东新区人民法院（2003）浦民三（知）初字第9号、上海市第一中级人民法院（2004）沪一中民五（知）终字第2号判决书。
二、案件要旨
根据员工侵犯企业的商业秘密的表现形式，可能存在着三种性质的行为，即违约行为、侵权行为及不正当竞争行为。当企业选择以侵权对其员工提起诉讼时，需明确该员工的行为是否符合法律规定的侵权行为的四个构成要件，并综合考虑举证责任的难易，或经济补偿的多少等问题。
三、基本案情
1999年5月，原告门普来公司完成ls－1涂料的研制，并将该产品投放市场。2001年2月，门普来公司的“高科牌ls－1涂料”被评为上海市高新技术成果转化项目。1997年6月起，被告金某进入原告门普来公司从事新型涂料研发工作。在生产中，金某具体负责开投料单工作，投料单上配料名称都用代号而不用实际的原料名称，投料单使用后收回，统一由总工程师保管。故在此过程中，金某掌握了ls－1涂料的配方和工艺。在2000年3月1日，门普来公司与金某签订了一份《劳动合同》，其附件《员工保密规定》第（一）条明确规定了“保密信息” 的具体内容，其中“技术性的”、“制作方法、配方”包括在内。
2001年5至6月，张某（邦捷公司原法定代表人）经介绍约请了金某，邀请金某到其即将厂里的邦捷公司工作，并许诺给金某以更好的待遇。同年6至7月间，金某向门普来公司请病假，开始为邦捷公司生产涂料做准备。6月15日，金某与利时装潢公司（由张某担任总经理）签订了劳动合同，但实际并未在该公司工作，而是为邦捷公司成立后生产涂料做筹备工作。7月2日，金某以需要学习和调养身体为由向原告提交了书面辞职报告。7月5日，邦捷公司正式注册成立，张某任该公司董事长、法定代表人。7月16日起，由金某投料并负责技术指导的邦捷公司产品gwz－1涂料开始投向市场。
8月16日，金某在交给门普来公司的承诺书上签名，其中约定自离职之日起3年内，金某不到生产与门普来公司类似产品的公司工作，亦不从事与在门普来公司在职期间的相关工作，遵公司的《保密规定》等，并约定若损害公司利益，将被追究违约的法律责任，并赔偿人民币2万元。随后金某正式办理了离职手续，移交了技术资料，但其却将记载有部分试验数据的笔记本及“ls－1试验情况汇总”带到了邦捷公司。后金某在邦捷公司任总工程师和科研开发部经理。
2002年4月，原告门普来公司向上海市浦东新区公安局报案称，金某、邦捷公司侵犯其技术秘密。浦东新区公安局开展了案前调查，将获取的邦捷公司产品与原告产品委托上海市化工产品质量监督检测中心进行检测，后又将检测结果及原告的技术资料交上海市科委组织专家进行鉴定。经鉴定，结论为：门普来公司研制的高科牌ls－1涂料的生产技术及配方中具有不为公众所知悉的内容，包含模数控制等三方面；邦捷公司生产的建科牌gwz－1涂料的配方、生产工艺流程等与门普来公司研制、生产的高科牌ls－1涂料的生产技术及配方基本相同，两者属相同产品。2002年7月23日，浦东新区公安局对该案进行立案侦查，7月25日、26日分别对金某、张某刑事拘留，8月31日对金某、张某取保候审。
2003年5月，浦东新区人民法院对邦捷公司、张某、金某侵犯商业秘密罪作出刑事判决，以邦捷公司犯侵犯商业秘密罪判处罚金人民币10万元，以犯侵犯商业秘密罪分别判处金某拘役四个月、罚金人民币1.5万元，判处张某拘役六个月、罚金人民币2万元。三被告不服一审判决，提出上诉。2003年12月3日，法院作出终审判决，因张某在二审期间有悔罪表现，故改判张某拘役六个月、缓刑六个月、罚金人民币2万元，其余均维持原判。
后门普来公司以金某、邦捷公司侵犯其商业秘密为由，向上海市浦东新区人民法院提起民事诉讼。
四、法院审理
浦东新区人民法院认为，原告门普来公司经多年研制成功的ls－1涂料的技术及配方中含有不为公众所知悉的内容；该技术能提高涂料的使用性能，具有实用性和经济价值；且原告对该技术通过制定保密规定、与关键技术人员订立保密协议等方法，采取了保密措施。故法院确认原告ls－1涂料的技术、配方中与专家鉴定确认的三方面密点有关的内容，属于原告的商业秘密。
被告金某直接参与了原告ls－1涂料技术的研发，掌握了该涂料的技术及配方，在明知该技术属原告所有且其本人承担保密义务的情况下，仍接受邦捷公司邀请，在未正式离开原告之前就使用原告的技术为邦捷公司生产含有相同技术内容的产品，并在之后的一年内，使用该技术为邦捷公司生产了10万余公斤的侵权产品。其直接将原告的技术秘密使用于邦捷公司生产的产品，侵犯了原告的合法权益。邦捷公司明知金某来自原告处，在自己的公司未作技术投资的情况下，公司一成立就依靠金某生产出了gwz－1涂料。由此，可以认定邦捷公司主观上有使用原告技术的故意，客观上实际使用了原告的技术秘密，侵犯了原告的合法权益。据此，法院认为邦捷公司与金某的行为共同侵犯了原告的商业秘密，构成不正当竞争。故最后判决：被告金某、邦捷公司停止披露、使用或允许他人使用原告门普来公司的涉案商业技术秘密；二被告共同赔偿原告经济损失人民币 75万元（在判决生效后一个月内履行）；并在判决生效后三十日内共同在报刊上刊登道歉启事。
判决后，邦捷公司不服，向上海市一中院提起上诉，上诉的主要理由是：上海市科委出具的鉴定报告存在相关程序问题；一审法院判决的经济赔偿数额有误等。请求二审法院撤销原判，驳回被上诉人门普来公司的诉讼请求。被上诉人金某辩称：其与门普来公司未签有保密协议；门普来公司的技术是公开可以查询到的；邦捷公司的产品是其在邦捷公司利用自己的技能开发出来的，和门普来公司的产品完全不一致，故应重新鉴定；判决的经济赔偿数额有误等，故被上诉人金某认为原审判决不公正，请求法院撤销原判。门普来公司则同意一审判决。
上海市一中院经审理后，确认被上诉人门普来公司研制的高科牌ls-1涂料的生产技术和配方中有关技术为其商业秘密；被上诉人金某的行为侵犯了门普来公司的商业秘密，其在承担刑事责任外，还应当承担相应的民事责任；上诉人邦捷公司在明知金某披露、使用了门普来公司商业秘密的情况下，仍依靠金某所掌握的门普来公司的技术生产与门普来公司相同的产品，上诉人的行为亦构成对被上诉人门普来公司商业秘密的侵犯，且与金某具有共同侵权的故意，应承担连带责任。对于被上诉人金某认为其与门普来公司未签过保密协议，门普来公司的技术是公开的等辩称，以及上诉人邦捷公司认为鉴定结论有误，应重新鉴定、法院对案件事实认识不清、一审判决的经济赔偿数额有误等上诉理由，因与事实不符，且无足够证据证明，法院不予采信。
综上所述，上海市第一中级人民法院作出了驳回上诉，维持原判的二审判决。
五、律师点评
根据员工侵犯企业的商业秘密的表现形式，可能存在着三种性质的行为，即违约行为、侵权行为及不正当竞争行为。有时，员工侵犯企业商业秘密的行为可能同时符合以上两种或三种行为的构成要件，这时候就存在着责任的竞合，如违约责任和侵权责任竞合的情形，由于二者的构成要件、归责原则、举证责任、时效、诉讼管辖等均不同，依据我国现行法律的相关规定，司法实践中允许受害人就上述两种请求权做出选择。本案中，门普来公司选择以侵权行为来对金某、邦捷公司提起诉讼。故我们也借此主要来谈一下当企业选择以侵权对其员工提起诉讼时的法律保护问题。
员工侵犯企业商业秘密的侵权行为与一般的民事侵权行为的构成要件相一致。包括：（1）侵权行为的存在。商业秘密属于企业的知识产权，员工不正当泄露、使用企业的商业秘密或做出任何侵害、破坏企业商业秘密的行为，即侵害了企业的民事权利；（2）损害事实的存在。由于员工对企业商业秘密的侵害，给企业造成了现实利益的损失，或使企业丧失了潜在的竞争优势；（3）侵权行为与损害事实之间存在因果关系。即员工侵犯企业商业秘密的行为与企业所受损失之间具有一定的因果关系；（4）行为人主观上有过错。即员工对于企业商业秘密的侵害行为具有主观上的过错，包括故意及过失。由于员工与企业间的商业秘密纠纷主要是基于保密义务和竞业禁止合同而产生的，在劳动者的违约行为同时侵犯了保护商业秘密的法律强制性规定时，即产生了违约责任与侵权责任的竞合。
在审理员工侵犯企业商业秘密是否构成侵权行为时，由于法院通常适用《民法通则》来对侵权案件进行审理，而《民法通则》针对民事侵权所作的是较为普遍性、概括性的规定，未对商业秘密的侵权行为确立具体的行为、执行标准，故很难以此来界定行为人的行为性质、侵权程度等。同时，由于侵权行为适用的是民法上“谁请求谁举证”及“过错责任”原则，故对商业秘密权利人的举证责任提出了较高的要求，在其无法提供相应的被侵权人侵害商业秘密的证据，及无法证明侵权人是否存在过错时，其主张很难被法院所支持。故在实务操作中，商业秘密侵权诉讼获胜者极少，大部分案件多以诉讼调解结案。
因此，在企业选择以侵权、违约或不正当竞争行为来对员工侵犯其商业秘密的行为提起告诉时，企业需对案件的实际情况、举证责任的难易、可获经济补偿的多少等诸多方面作综合考虑后，选择一个最佳的诉由。
编者注：本文摘自北京市安中律师事务所唐青林律师主编的《中国侵犯商业秘密案件百案类评》（中国法制出版社出版）。唐青林律师近年来办理了大量侵犯商业秘密的民事案件，为多起涉嫌侵犯商业秘密罪提供辩护，在商业秘密法律领域积累了较丰富的实践经验，欢迎切磋交流，邮箱：lawyer3721@163.com，电话：13910169772。
